Коллектив авторов - История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Более того, в последние годы отмечалось расползание террористической опасности по соседним республикам. В деятельности радикальных исламских общин и организации терактов все чаще участвовали представители разных кавказских народов. Печальную известность получил, например, так называемый карачаевский джамаат. Вовлечению молодежи в преступные группировки способствовали бедность и безработица, коррупция, неограниченная власть чиновников, формирование бюрократии и правоохранительных органов по кланово-племенному принципу. Под предлогом борьбы с терроризмом милиция и прокуратура были вовлечены в конфликты между кланами. При задержании террористов, скрывающихся в обычных домах и квартирах, правоохранительные органы не всегда использовали проверенные данные и в любом случае привлекают многократно превосходящие силы, применяя массированный огонь и тяжелое оружие, что не раз приводило к жертвам среди мирных жителей и наносило большой ущерб имуществу. Но все-таки в 2006–2007 гг. наметились признаки некоторого улучшения социальной обстановки в регионе.

Местное самоуправление – связующее звено между гражданским обществом и государством. Социум складывается из множества территориальных общностей людей или территориальных коллективов разного уровня. Они объединены общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах поселения или территории с законодательно зафиксированными границами – административно-территориальной единице. Деятельность региональных и местных органов власти обычно ориентирована на удовлетворение базовых, самых насущных потребностей граждан – в услугах жилищно-коммунального хозяйства, образовании и здравоохранении и т. п. Демократические представительные начала местного самоуправления противостоят бюрократической субординации, вмешательству государства, централизации. От степени осознания территориальными коллективами своих интересов, самоорганизации и самостоятельности в решении местных вопросов прямо зависят характер и судьбы демократии.

Тоталитарные режимы видели в проявлениях местного патриотизма, отличиях во взглядах людей от места к месту угрозу и стремились превратить местные органы власти в подконтрольные центральному государству придатки, поставленные от него в полную административную и финансовую зависимость. Не стал исключением и коммунистический режим СССР. Поэтому в постсоветской России было необходимо кардинально перестроить на современных демократических основах всю систему региональных и местных органов самоуправления снизу доверху.

Пробудить в гражданах инициативу, веру в возможность самим распоряжаться местными делами, улучшая свою жизнь и среду обитания, – трудная и долговременная задача. Деятельность органов местного самоуправления представляет собой обширную область права. Законодательство о местном самоуправлении – важный фактор развития гражданского общества. Создание его нормативно-правовой базы не завершено и по сей день. Первый базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят только в 1995 г. Он установил общие принципы деятельности муниципальных образований и закрепил автономность местного самоуправления, провозгласил гарантии экономической независимости федеральной, региональной и местной власти на основе самостоятельности бюджетов всех уровней. Закон основывался на принципах Европейской хартии местного самоуправления – делегировании полномочий в каждой области наиболее компетентному в ней уровню власти, в каждом случае максимально низкому. Это позволяет лучше увязать интересы налогоплательщиков и тех, кто использует налоговые поступления, учесть специфику интересов граждан, многообразие природных и социально-экономических условий, что особенно существенно в столь обширной стране, как Россия. Кроме того, расходы на государственное управление меньше, если его субъект находится ближе к объекту.

Ключевой вопрос реформы местного самоуправления, без которого невозможна его эффективная деятельность – создание собственной доходной базы каждого уровня. Эту задачу поставили перед собой авторы получившего широкую известность федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого в октябре 2003 г. Этот закон разграничил полномочия между уровнями власти и впервые закрепил за каждым из них налоги и другие доходы. Были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, устанавливающие принципы межбюджетных отношений – перераспределения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Перераспределять доходы между территориями необходимо потому, что налоговая база формируется в процессе территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест и распределена между ними крайне неравномерно. Например, величина налога на недвижимое имущество зависит от характера землепользования. Налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охватывающих их муниципалитетов.

Широко варьируют по территории и потребности в бюджетных расходах на душу населения. Однако граждане страны, независимо от места жительства, имеют равное право на определенный набор социальных гарантий. Необходимо, в частности, обеспечить молодежи равные стартовые возможности для начала карьеры. Расходы на обучение одного учащегося средней школы в принципе должны быть примерно одинаковыми в крупном городе и сельской местности, на Камчатке и в Петербурге. Кроме того, в России немало труднодоступных территорий с суровыми природными условиями, где социальные услуги по объективным причинам обходятся дороже. На обеспечение так называемой территориальной справедливости и направлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).

Вместе с тем, муниципальные власти должны быть заинтересованы в более эффективном использовании принадлежащей им собственности, расширении налоговой базы, рациональном использовании бюджетных денег и в особенности трансфертов от вышестоящих властей. Ведь через региональные и местные бюджеты проходят огромные средства (в постоянно растущем консолидированном бюджете России доля федеральных доходов составляла в 2006 г. около 57 %, плюс доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов – еще около 15 %). Существует мнение, что некоторая степень неравенства в бюджетной обеспеченности, отражающая разную эффективность хозяйства территорий, неизбежна и необходима в качестве стимула для местных властей. Наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях.