Коллектив авторов - История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Структура и деятельность местного самоуправления зависят от административно-территориального деления. Его дробность определяет возможности контактов между гражданами и избранными ими органами власти. Границы между муниципальными образованиями могут в разной мере учитывать рубежи между сельской местностью и городами, обычно имеющими более широкую налоговую базу.

Насколько 131-й закон способствовал решению всех этих трудных задач? Прежде всего, очевидно, что законодатели руководствовались так называемой социально ориентированной кооперативной моделью межбюджетных отношений, принятой, например, в Германии. Эта модель лучше позволяет обеспечить более или менее равные условия жизни в стране. Для кооперативной модели характерен значительный масштаб поддержки нижестоящих бюджетов, что также, по-видимому, неизбежно в сегодняшней России. Авторы закона пытались учесть разнообразие социально-экономических условий и в особенности сравнительно редкую сеть населенных пунктов, использовать зарубежный опыт.

Действующий закон предусматривает новые формы муниципальных образований: поселение (городское или сельское) – муниципальный район, объединяющий городские и сельские поселения (или городской округ – отдельное образование, не входящее в муниципальный район) – внутригородская территория (для городов федерального значения, Москвы и Петербурга). Соответственно, бюджетная система включает четыре уровня: федеральный, региональный, местный и уровень поселения. Раньше в ней было лишь три первых уровня.

В результате реформы резко (примерно с 12 тыс. до 24 тыс.) увеличилось число низовых муниципальных образований, созданных на базе небольшого поселения или группы близких поселений. Формирование местного самоуправления в малых населенных пунктах, с одной стороны, приближает органы местного самоуправления к гражданам, способствует прямой демократии (во многих новообразованных волостях вопросы можно решать сельским сходом). Увеличение до 56 тыс. числа депутатов муниципальных собраний может ускорить становление гражданского общества.

С другой стороны, столь значительное увеличение числа низовых муниципальных образований вызывает рост армии муниципальных служащих на 500 тыс. и, следовательно, влечет значительные затраты. К тому же большинство из новых служащих не имеет опыта работы в муниципалитете и нуждается в обучении. В обезлюдевших местностях для такой работы часто просто не хватает образованных кадров.

Вряд ли есть надежда, что мелкие муниципалитеты будут располагать сколько-нибудь существенными источниками собственных доходов. Это ставит их в сильную зависимость от вышестоящих уровней власти и требует развития межмуниципального сотрудничества, для которого пока нет юридической базы. Создание большого числа мелких низовых муниципальных образований в России противоречит тенденциям к их слиянию или, по крайней мере, объединению в прочные союзы в других демократических странах. Там чрезмерную численность малых, обезлюдевших и экономически слабых муниципальных образований считают одной из основных проблем местного самоуправления.

Острые дискуссии и даже судебные разбирательства вызвало разграничение городских и сельских муниципальных образований. От этого зависит исполнение определенных полномочий и владение соответствующим перечнем имущества. Вопрос о статусе и границах муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ, поэтому их руководство получило дополнительные рычаги давления на мэров.

Объединение города, не получившего статуса городского округа, с окружающими сельскими территориями, имеет не только юридическое и символическое значение, но и обязывает власти дотировать сельские поселения. Идея разработчиков реформы как раз и заключалась в наделении городов ответственностью за поддержку и развитие слабых населенных пунктов. После первого этапа реформы 16 % российских городов, в том числе и некоторые крупные, бывшие ранее городами областного подчинения, перешли в разряд городских поселений в составе муниципальных районов и потеряли часть своих полномочий и имущества. Перед угрозой не получить статус городского округа оказались даже 36 центров субъектов РФ – крупных городов, являвшихся одновременно и центрами сельских районов. Нередко на территории этих пригородных районов просто не было достаточно крупного и экономически состоятельного поселения, способного стать центром муниципального образования. Если крупный город еще может поделиться частью своих доходов с сельскими районами и способствовать росту их благосостояния, то для небольших городов потеря самостоятельности явственно ведет к упадку.

Острые споры вызвало распределение компетенций и налоговых доходов между разными уровнями власти. Ныне к компетенции местного самоуправления отнесено образование, затраты на которое составляют около 40 % расходов муниципальных бюджетов, здравоохранение (в среднем 20 % расходов), обеспечение граждан услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и ряд других. Для выполнения этих функций местное самоуправление должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, ибо несбалансированность бюджетов вызывает снижение качества предоставляемых гражданам услуг, углубляет неравенство между территориями.

Законодатели приняли меры к устранению этой проблемы. Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, финансируются за счет субвенций из федерального и региональных бюджетов. В федеральном бюджете и бюджетах субъектов созданы специальные фонды компенсаций. Региональные и местные власти могут получать из федерального центра безвозмездные перечисления.

Тем не менее, закон подвергся серьезной критике за резкое несоответствие переданных местному самоуправлению полномочий их финансовому обеспечению, особенно в сельских поселениях, низкую степень самостоятельности региональных и местных властей, невозможность для них использовать налоговое стимулирование инвестиций.

Дело в том, что самые существенные и легче собираемые налоги поступают в доход Федерации, тогда как местным бюджетам достались незначительные и трудно взыскиваемые налоги. Им полностью отошли земельный налог, налог на имущество физических лиц, малый бизнес и некоторые малодоходные налоги. Между бюджетами разных уровней делится часть федеральных налогов. Весь федеральный налог на доходы физических лиц поступает в консолидированные региональные бюджеты, причем 70 % от него зачисляется собственно в региональные бюджеты, 20 % – в бюджеты муниципальных районов (в бюджеты городских округов – 30 %), 10 % – поселений. Отчисления от федерального налога наиболее значимы для местных бюджетов, образуя до половины их доходов.