Александр Бурмистров - Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

Точного толкования понятия государственного заказа в законодательных актах дореволюционной России и Российской империи не было, в нормативных правовых документах того периода упоминался термин «подряд», «поставка», который имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги», как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения.

5. Важным этапом в развитии законодательства о размещении заказов для государственных нужд стали годы правления Петра I. Формирование правовых основ госзаказа на данном этапе имеет ряд особенностей, так как данный процесс протекал в сложной и противоречивой обстановке. Характерной особенностью этого периода явились, с одной стороны, особенно интенсивное развитие законодательства в сфере размещения госзаказа, с другой, преимущественное их размещение в сфере военных нужд. При Петре были изданы важнейшие нормативные правовые акты, регулирующие сферу госзаказа – Указ Сената от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», Указ Сената от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»; Регламент «Камер—коллегии» 1721г., закрепивший основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. был издан первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений – «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи ». Это были передовые документы своего времени. «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи» включил в себя все лучшее флотских регламентов других стран, регламентированный в этом документе порядок работы с подрядчиками является фактически прообразом современного законодательства о размещении заказов. Особенностью указанного нормативно—правового регулирования является и то, что в Российской империи такая подробная правовая регламентация появилась намного раньше, чем в других странах, тем самым Петр I предвосхитил мировые взгляды на Россию, ввел передовую регламентацию процесса размещения госзаказа.

В полном соответствии с духом абсолютизма, помимо общих правил размещения госзаказов были и индивидуальные, которые перечеркивали «писаные» законы. Это было продиктовано существовавшей в то время системе так называемого абсолютизма, означавшего неограниченность и не подконтрольность власти монарха, никто не мог перечить ему. Размещение госзаказов по «не писаным» правилам завесило от характера, импульсивности правителя, его личной симпатии и антипатии, фаворитизма, результатов от военных действий, результатов некачественного размещения госзаказов, осуществления внешней политики. Подрядчики – друзья императора, выполнявшие госзаказы, зачастую не несли какую либо ответственность за их не исполнение, что в свою очередь негативно отражалось на развитии страны.

Время показало удивительную жизнеспособность многих принципов института госзаказа, созданных Петром.

6. Революционные события 1917 г. и последовавшая за ними Гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных способов размещения заказов на государственные поставки и подряды. Данное положение продлилось до 1921 года. Характерной чертой снабжения предприятий необходимыми для производства материальными ресурсами, так же как и сбыт изготавливаемой ими продукции, производились по нарядам органов власти без размещения заказов – без заключения договоров. В этой бесконтрольной атмосфере широко развилась и процветала коррупция.

7. В условиях плановой системы хозяйствования, существовавшей в СССР, все закупки являлись государственными.

В годы Великой Отечественной войны выполнение государственных заказов было крайне сложно. В военное время, конкурсные процедуры как таковые не применялись.

В советский период, хотя и издавались нормативно—правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственные нужды обеспечивались за счет распределения фондов (лимитов) и прикрепления поставщиков (подрядчиков) к потребителям (заказчикам). Таким образом, состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР и Госснабом СССР, а затем доводился до предприятий.

8. Коррупция в госзакупках процветала на всех этапах существования института госзаказа. Во все времена она была вне закона, ее пытались искоренить. Прозрачность конкурсных процедур и их результативность всегда были основными задачами государства при проведении госзакупок. Вопреки предпринимавшимся усилиям искоренить коррупцию из этой сферы до сих пор не удалось, борьба с подобными преступлениями остается актуальной и по сегодняшний день.

9. Реформирование порядка размещения государственных заказов в постсоветской России началось одновременно с переходом России к рыночной экономике. Процессы формирования многоукладного хозяйства на основе различных форм собственности, становления и развития инфраструктуры рынка и его хозяйственного механизма коренным образом изменили экономическую, информационную и правовую среду функционирования института госзаказа. С созданием нового хозяйственного механизма происходило ориентирование государственного сектора на качественное и эффективное размещение госзаказов, используя принципы состязательности и открытости. Кроме того, расширение и укрепление сферы действия товарно—денежных отношений усиливало роль самого института госзаказа, что требовало новых подходов к его регулированию.

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд в новых условиях, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. №2859—1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», заложивший фундамент современной системы государственного заказа. Затем принимались иные нормативные правовые акты, регулирующие область исследования. Однако все они были не способны решать и регламентировать даже самые элементарные процедурные вопросы размещения государственного заказа.

Действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере размещения государственного заказа было не последовательно, не имело единой системы и информационных ресурсов о проводимых госзакупках. Все это не позволяло создавать условия для открытости и прозрачности госзакупок, развития добросовестной конкуренции участников размещения заказов, предоставляя госзаказчикам практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «своих» поставщиков, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможности широкого круга участников в получении заказов. Для преодоления данных проблем был принят комплексный, жестко регламентировавший государственные закупочные процедуры – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Принятие указанного закона явилось ключевым событием в изменении послеперостроечных правил размещения госзаказа и в становлении института госзаказа в постсоветской России в целом.