Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

© Борис Хачатурян, 2019

ISBN 978-5-0050-4803-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Хачатурян Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации:Историко-правовое исследование. – 5-е изд., перераб. и доп.

Рецензенты:

Никулин М. И.

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ

Киселев Е. А.

кандидат юридических наук, доцент.

Библиогр. назв – 145, приложений – 11, схем —15, фото – 7, таблиц – 7.

© Хачатурян Б. Г. – 2019 г.

Реформирование государственной и экономической основ российского общества, начавшиеся в конце 1980 гг. 1 1 В конце второго десятилетия XXI столетия существует несколько точек зрения в оценки событий в СССР конца 1980 – начала 1990 гг. и причин административной реформы в РСФСР. Вот две из них. Первая, её высказал А. Чубайс, рассуждая об итогах приватизации, заявивший в 2001 г. «…мы занимались <���…> уничтожением коммунизма». (См.: Чубайс о целях приватизации // URL: http://www.pravda-tv.ru (дата обращения – 28.11.2018 г.). Вторая точка зрения и она, на наш взгляд более точна и правдоподобна, сформулирована известным американским политологом и ярым русофобом З. Бжезинский. Как пишет А. Фурсов Бжезинский на вопрос журналиста «…вы боролись с коммунизмом? – сказал, – Не надо морочить себе и другим голову, Запад боролся не против коммунизма, он боролся против России, как бы она ни называлась». (См.: Фурсов А. ГЮРЗА // URL: http://zavtra.ru (дата обращения – 28.11.2018 г.). Но что произошло, как бы оно не называлось, то произошло. Жизнь идёт дальше и россиянам необходимо приспособить сложившуюся систему управления к сегодняшним задачам страны. О чём и пойдёт речь далее. , потребовали новых подходов в решении вопросов управления на самом низшем уровне – на уровне местного сообщества. Во всем мире роль организатора жителей местного сообщества – муниципального образования, на решение дел своего сообщества выполняет система местного управления (в России понимаемая как «местное самоуправление» 2 ), как один из институтов гражданского общества.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации на законодательном уровне закрепила право россиян на самостоятельное решение вопросов местного значения чрез создаваемые населением органы местного самоуправления (далее – МСУ). При этом в ст. 72 закрепила, что определение общих принципов организации МСУ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 3.

Большие надежды на улучшение управляемости в городах, посёлках, сёлах, аулах, наслегах и т. п. россияне возлагали на принятый в августе 1995 г. Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 4.

Но Закон, к сожалению, не сумел разрешить все возникающие вопросы строительства института местного самоуправления 5.

Не выправил положение дел и принятый в 2003 г. новый федеральный закон о местном самоуправлении 6 . Закон оказался очень сырым, с нечёткими определениями, что потребовало внесения в него большого количества дополнений и исправлений 7 . А это в свою очередь мешает решению управленческих проблем на территориях муниципальных образований.

Кроме того, как показывает история, правовое регулирование российского МСУ имеет большие особенности и нюансы, которые не всегда учитываются нормотворцами как на уровне Федерации, субъектов РФ, так и муниципальных образований (далее – МО). Формирование правовой базы в МО идёт зачастую стихийно, для решения сиюминутных проблем исходя из понятий и пристрастий депутатов и глав местных администраций. И как результат, практическое применение норм российского муниципального права приводит к «пробуксовке» МСУ в целом. Доказательством тому может служить значительное количество прокурорских представлений по поводу нарушений органами МСУ российского правового поля при принятии ими муниципальных правовых актов 8 , а также судебных решений по их отмене. Эти действия требуют значительного времени, что ведёт к продолжительному действию незаконных правовых актов и как результат – на местах возникают серьёзные конфликты между властными структурами и населением.

Такое положение вполне закономерно. Как показывает проведённый ниже анализ, в юридической науке не разработаны теоретические основы правотворческого процесса в системе МСУ 9 . В учебных заведениях, готовящих специалистов по юриспруденции и муниципальному управлению не читается курс «Основы правотворчества в системе местного самоуправления». В учебниках для ВУЗ-ов и СУЗ-ов по муниципальному праву долгое время отсутствовало, какое либо упоминание о правотворчестве в МО 10 . В результате в органах МСУ работают специалисты (прежде всего юристы), не имеющие даже азов правотворческой работы, что сказывается на качестве принимаемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов 11 (далее – МНПА). Мало того в связи с переходом на бакалавриат и уменьшением срока обучения в юридических ВУЗ-х и на факультетах из списка учебных дисциплин в большинстве учебных заведений выпала учебная дисциплина «Муниципальное право». Отсутствие же в учебных планах этой дисциплины сказывается и на научном анализе со стороны российских учёных к проблематике МСУ, в том числе и уставного нормотворчества 12 . И как результат, нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.

Особенно наглядно это видно на истории уставного нормотворчества муниципальных образований. Принятые на волне демократических реформ в 1995 – 2000 гг. уставы большинства российских МО к 2003 г. зачастую не отвечали требованиям дня и нуждались в коренной переделке.

К сожалению, начавшаяся в 2003 г. реконструкция уставов МО и разработка уставов для новых муниципалитетов вновь столкнулась с теми же проблемами, что и в середине 90 гг. ХХ столетия.

Причинами данного положения во многом являются крайне низкий уровень компетенции в области правотворчества, как депутатов, так и аппарата органов местного самоуправления, и весьма завышенный уровень их самооценки. Во многих муниципальных представительных органах бытовало мнение, что депутаты и аппарат способны само-стоятельно разработать качественный нормативный правовой акт.