Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Что касается уставного нормотворчества органов МСУ, то анализ истории его первого этапа показывает, что получив в 1991 г. право на свои уставы (положения) местные органы власти активно включились в разработку новых МНПА, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. И эти трудности и вопросы проистекали, во-первых, из-за слабой проработанности основных положений о МСУ в российском законе; во-вторых, это было новым делом для органов МСУ, таких документов в России ещё не создавалось; в-третьих, инициативу населения сковывала сильная зарегламентированность содержания устава (положения) республиканским законом, где подробно прописывались полномочия органов МСУ, а также их иерархия. Поэтому в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов. Тем не менее, жители отдельных районов и населённых пунктов, в том числе на Дальнем Востоке и в Якутии, сумели разработать и принять свои уставы.

Естественно, что этот процесс имел массу недостатков, зачастую связанных с нарушением федерального законодательства.

Так, Хорольский районный Совет народных депутатов Приморского края 16.08.1991 г. рассмотрел вопрос «О разработке Устава о местном самоуправлении и названии главы местной администрации» 44. В решении «О разработке Устава…» было записано «…поручить малому Совету до 20 октября 1991 г. внести на утверждение сессии районного Совета народных депутатов Устав „О местном самоуправлении“. Определить название главы местной администрации – начальник районной администрации…» 45. Устав был принят на сессии проходив-шей 20.12.1991 г. Одновременно были приняты регламент районного Совета, временное положение о малом Совете и регламент малого Совета Хорольского районного Совета народных депутатов. В принятом Регламенте малого Совета устанавливалось, что «…регламент имеет своей целью обеспечить максимальную универсальность, эффективность и преемственность действия малого Совета в выполнении стоящих перед ним задач». При этом «…малый Совет правомочен принимать к рассмотрению и решать любые вопросы в пределах своей компетенции, – которая определялась законами РСФСР и законами СССР, действующих на территории РСФСР – это был отголосок ст. 5 Декларации о независимости РСФСР принятой 12.07.1990 г., – обеспечивать их исполнение и осуществлять контроль за претворением их в жизнь» 46.

Проект положения (устава) о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов Приморского края был принят 15.11.1991 г. 47Изучение протокола показывает, что, во-первых, в решении о принятии было записано: «…1. Принять Положение о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов. 2. Разделы – городская администрация, экономическая и финансовая основа городского самоуправления, территориальное общественное управление внести на рассмотрение сессии после назначения на должность главы местной администрации…». Во-вторых, в проекте положения (устава) была определена система городского самоуправления, которая состояла из городского Совета народных депутатов (как представительного органа власти); городской администрации (мэрии), как исполнительного и распорядительного органа; органов территориального общественного самоуправления 48. Остальным составляющим системы, определённым российским Законом, в уставе места не нашлось. Данный пример очень ярко характеризует непонимание муниципальными нормотворцами теперь уже понятия «народовластие».

Устав о самоуправления на территории Спасского городского Совета народных депутатов Приморского края был утверждён 26.12.1991 г. 49Представляет интерес определение экономической основы местного самоуправления в городе. Так ст. 204. устава определялось, что экономической основой городского самоуправления являются:

* природные ресурсы, находящиеся в пределах территории городского Совета (земля, её недра, водоёмы, лесные и лесопарковые массивы и т.п.), которые могут быть использованы для нужд городского само-управления и извлечения доходов;

* муниципальная собственность;

* иная собственность, служащая источником получения доходов и формирования материальных ресурсов городского самоуправления, а также удовлетворения потребностей населения города (объекты государственной, частной собственности, собственности общественных объединений, переданные органам городского самоуправления в оперативное управление, взаймы, в аренду или на других допускаемых условиях) 50. Данная статья куцее повторение главы III Закона РСФСР от 06.07.1991 г. о местном самоуправлении.

Такие формулировки в решениях позволяют сделать вывод о том, что депутатский корпус был не готов к подобному нормотворчеству, и, отдав на окуп администрации один из важнейших вопросов устава, наглядно показал, что просто не понимал сути и роли нового органа местного управления – администрации, в структуре органов местного самоуправления. А вот администрация в будущем себе подобного не позволит, и после выхода Федерального закона №154 вопрос уставного нормотворчества возьмёт в свои руки.

9 сессия Надеждинского районного Совета народных депутатов Приморского края 21 созыва, состоявшаяся 10.01.1992 г. тоже включила в повестку дня вопрос «Об Уставе о местном самоуправлении на территории Надеждинского района» (Докладчик В.Н Дёмин – председатель районного Совета). Сессия решила принять Устав о местном самоуправлении на территории Надеждинского района 51.

Статья 5 положения (устава) Надеждинского района устанавливала, что «… районное самоуправление осуществляется на принципах: законности, разделения властей, свободы реализации форм непосредственной демократии, защиты прав и законных интересов граждан, охраны правопорядка и собственности в любых её формах; гласности и учёта общественного мнения, оперативности и обоснованности принятия решения; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями, общественными и религиозными организациями, расположенными на территории районного Совета и учёта их интересов при принятии решений» 52, к полномочиям которого было отнесено «Утверждение бюджета, планов и программ социального и экономического развития района, изменения и дополнения к ним, отчёты об их исполнении, определение направлений использования капитальных вложений…». Устав определял исключительные полномочия Совета, к которым, в частности, было отнесено «принятие и изменение <���…> Положения (Устава) и Регламента Совета» 53.

Устав устанавливал (ст. 41), что «Районная администрация является органом управления в районе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории районного Совета…» 54. Глава районной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия 55.