Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

11 сессия Мирнинского городского Совета народных депутатов Республики Саха (Якутия) 21 созыва утвердила Устав самоуправления Мирнинского района 27.02.1992 г. В соответствии с уставом «…самоуправление на территории района осуществляется населением через: Советы народных депутатов, Администрацию, местный референдум, общее собрание граждан, собрания и сходы граждан, органы территориального общественного самоуправления» 56.

Вопрос «Об Уставе „О местном самоуправлении на территории г. Артёма Приморского края“» был рассмотрен 10 сессией Артёмовского городского Совета народных депутатов 21 созыва 24.06.1993 г. Сессия постановила: «1. Принять Устав „О местном самоуправлении на территории г. Артёма Приморского края“ (за основу). 2. Поручить малому Совету в срок до 10.07.1993 г. организовать редакционную комиссию для доработки Устава города. Представить доработанный Устав города для рассмотрения на следующей очередной сессии горсовета…» 57.

Проектом предусматривалось формирование высшего органа представительной власти г. Артёма в лице городского Совета народных депутатов и органов представительной власти трёх поселковых (Артёмовского, Заводского, Угловского) и одним сельским (Кневичанского) Советов народных депутатов.

Городской Совет определялся как «…представительный орган власти местного самоуправления, призванный обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельное (под свою ответственность) решение вопросов городского значения, исходя из интересов населения на основе действующего законодательства и… Устава» 58. Устав определял, что «… расходы на содержания Совета предусматриваются отдельной строкой в бюджете города и устанавливаются сессией городского Совета» 59, «…председатель Совета избирается тайным голосованием на пленарном заседании первой сессии Совета <���…> большинством голосов от числа депутатов, избранных в городской Совет» 60.

Из предложенных российским законом форм народовластия Устав регламентировал только территориальное общественное самоуправление 61.

Городская администрация была определена как исполнительно-распорядительный орган, подотчётный городскому Совету и возглавлявшийся главой городской администрации, избравшемся на основе всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании 62.

Это один из редких уставов, изученных автором, где полномочия органов местного самоуправления были определены в полном соответствии с нормами, установленными российским законом о местном самоуправлении 1991 г.

В г. Хабаровске для разработки Устава города была создана рабочая группа под председательством А. Н. Соколова – председателя городского Совет. Решением 11 сессии Хабаровского городского Совета народных депутатов 21-го созыва 08.10.1992 г. был утверждён «Устав о местном самоуправлении г. Хабаровска». Срок его действия был определён «…до окончания полномочий Совета» (п. 22.3). Подписал Устав А. Н. Соколов – председатель городского Совета.

Тугуро-Чумиканский Совет народных депутатов Хабаровского края рассмотрел вопрос об утверждении Положения (Устава) о местном самоуправлении на территории Тугуро-Чумиканского районного Совета народных депутатов 20.05.1993 г. В решении записали: поручить малому Совету внести дополнения и изменения в предложен-ный проект Положения (Устава), высказанные депутатами и вынести на утверждение очередной сессии районного Совета 63. Больше к этому вопросу Совет не возвращался. Самого проекта Положения (Устава) в архиве не сохранилось.

Отдельные уставы местных Советов пытались восполнить «пробелы» и «подправить» Союзный и республиканский законы. Так в российском законе о местном самоуправлении не были сформулированы принципы, на которых в РСФСР осуществлялось местное самоуправление. И отдельные местные Советы начали разрабатывать принципы, беря за основу Союзный закон, как правило, расширяя ст. 4 Закона и исходя из своего их понимания, на которых в данном муниципалитете осуществлялось местное самоуправление.

К примеру, проект положения (устава) о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов устанавливал, что городское самоуправление в г. Уссурийске Приморского края осуществляется на принципах: законности; разделения властей; реализации народовластия; наличии у городского совета и городской администрации и органов территориального общественного самоуправления собственной компетенции и самостоя-тельного решения ими вопросов, относящихся к их ведению; защиты прав и законных интересов граждан, охрана правопорядка и собственности в любых её формах; гласности и учёта общественного мнения; оперативности и обоснованности принятия решений; взаимодействия всех звеньев городского самоуправления; учёта интересов внутригородской территории; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями, органами политических партий, других общественных организаций, массовыми движениями, религиозными организациями, расположенными на территории городского Совета, и учёта их интересов при принятии решений 64.

Некоторые местные Советы, не разрабатывая общих принципов, разрабатывали их для отдельных органов. Например, Устав администрации г. Спасска-Дальнего Приморского края в ст. 3. устанавливал, что деятельность городской администрации основывается на принципах: законности; разделения властей; наличия собственной компетенции и самостоятельного решения вопросов входящих в её компетенцию; единоначалия; подконтрольность и подотчётность городскому совету, а также вышестоящему исполнитель-ному и распорядительному органу в пределах их компетенции; гласности и учёта общественного мнения; персональной ответственности главы городской администрации, руководителей её структурных подразделений и других должностных лиц городской администрации за принятые решения; перспективного и текущего планирования работы городской администрации и её структурных подразделений; оперативности и обоснованности принятия решений; защиты прав и законных интересов граждан, охраны правопорядка и собственности в любых её формах 65.

Приведённые примеры позволяют сделать ещё один важный вывод о взаимодействии органов местного самоуправления, а именно, вопрос о разделений полномочий.

Несмотря на то, что республиканский закон чётко разграничил полномочия Советов и администраций, главам администраций этого уже было мало. Им необходимо было «разделение властей». И это притом, что ни союзный, ни республиканский законы данный принцип, для органов местного самоуправления, не формулировали. Для разработчиков уставов, а ими были, прежде всего, новые администрации возглавляемые, как правило, бывшими председателями Советов, важно было обрести самостоятельность в решении вопросов и её они связывали именно с «разделением властей», что, конечно же, не одно и то же и о чём администрации забудет после «свержения» Советов, когда главы администраций «ринутся», под разными предлогами, зачастую с «боем», к руководству новыми представительными органами.