Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Исходя из целей, поставленных в работе, определены следующие основные задачи исследования:

– исследовать историю уставного нормотворчества муниципальных образований субъектов РФ включённых в состав ДФО, уделив особое внимание уставному нормотворчеству в первое пятилетие XX-го столетия. Составить периодизацию уставного нормотворчества в муниципальных образованиях;

– определить юридические свойства устава МО, раскрывающие его историко-правовую природу и отличающие его от других нормативных правовых актов;

– проанализировать особенности принятия уставов МО, внесения в них изменений и дополнений;

– изучить и проанализировать практику правовой регламентации ответственности органов и должностных лиц МО перед населением;

– рассмотреть вопросы регистрации устава МО и вступления его в силу;

– сформулировать научно-практические предложения по совершенствованию уставного нормотворчества в МО.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования.

Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного нормотворчества в муниципальных образованиях РФ и собственного опыта работы автора данного исследования в ранге депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Хабаровского края и начальника отдела Главного управления Минюста РФ по Дальневосточному федеральному округу по регистрации уставов муниципальных образований.

Структура монографии определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав, восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

В последнее пятилетие последнего десятилетия ХХ в. в юридической литературе стали появляться высказывания о том, что устав муниципального образования – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления и ведёт свою историю от Хартии вольностей в Англии и уставных грамот в Русском централизованном государстве XVI – XVII вв. 23, что на наш взгляд, для России, представляется не совсем верным утверждением.

Исторический анализ становления МСУ в России показывает, что принятие подобного уставу локального нормативного акта, разрабатываемого и принимаемого не «в центре», а «на местах» не имеет аналогов в истории российского земства и, тем более, в практике функционирования командно-административной системы в СССР 24. Устав МО является новым видом МНПА в России. В связи с этим изучение исторического опыта уставного нормотворчества конкретных МО в различных субъектах РФ представляется очень актуальным.

История так же показывает, что уставы МО в РФ занимают особое место среди актов МСУ, их можно рассматривать как акты, новой правовой формы, хотя в мировой практике муниципалитеты разрабатывают и принимают свои основные нормативные документы.

Так в США предусматривается право муниципалитетов на «гомруль», то есть право разрабатывать, принимать и изменять хартии своего управления, которые впервые было предусмотрено ещё в 1875 г.

Это право обычно устанавливается в законодательстве штата. Хартии самоуправления принимаются непосредственно населением на местных референдумах. Для иллюстрации разработки и принятия хартий Г. В. Барабашев приводит пример разработки хартии небольшого тауншипа Рэндор, в котором этот процесс занял более полутора лет 25. При этом избранная населением специальная комиссия провела 95 слушаний с участием населения.

Следует отметить, что в США разработана общенациональная модельная Хартия самоуправления, состоящая из десяти статей, включающих 66 пунктов, следование которой не предписывается муниципалитетам в приказном порядке, но она пользуется популярностью в силу своих качеств. По каждой статье модельной хартии даётся краткий комментарий, разъясняющий значение и содержание её установлений, терминологию 26.

Основное место в хартиях самоуправления занимают вопросы, связанные с регламентацией модели местного управления («совет – сильный мэр», «совет – слабый мэр», «совет – управляющий» и др.) 27, детальным определением полномочий и структуры подразделений местной администрации.

В отличие от американской, история российского муниципального уставного нормотворчества очень коротка и включает в себя два этапа.

Первый начался на закате советской власти в начале 1990-х годов с принятием в апреле 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 28определившим общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР. Закон заложил общие принципы реформирования советских органов власти всех уровней и вводил новое, для СССР, понятие – «местное самоуправление» под которым понималась «… самоорганизацияграждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Закон сформулировал основные принципы местного самоуправления, установил ответственность органов МСУ «…за законность принимаемых решений» и попытался закрепить особенности функционирования органов местного самоуправления в разных регионах. Но вся эта особенность выразилась в возможности именовать местные органы власти исходя из местных, национальных традиций 29.

Таким образом, Закон СССР признал местное самоуправление в СССР юридически и не его основе были внесены соответствующие изменения в Конституцию СССР, потребовавшие модификаций конституций Союзных Республик. Союзные Республики обязывались разработать и принять свои законы о местном самоуправлении. В Союзных республиках началась эта работа, но она шла очень неспешно.

Неспешность РСФСР в разработке и принятия своего закона о местном самоуправлении подтолкнула отдельные автономии РСФСР начать эту работу, не дожидаясь закона РСФСР.

Так, парламент Республики Якутия-Саха ССР 30опираясь только на союзный Закон 1990 г., разрабатывает и 05.03.1991 г. принимает свой Закон «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» 31. Закон вызвал много споров и неоднозначное отношение. Согласно Закону, в районах и городах упразднялись исполкомы, их функции передавались Президиумам, им же подчинялись и отделы исполкомов. При этом Президиум мог формироваться как из депутатов, так и не депутатов. К примеру, в результате таких преобразований в г. Мирном, во-первых, был упразднён Исполнительный комитет Мирнинского городского Совета как коллегиальный орган, его полномочия были переданы Президиуму Мирнинского городского Совета народных депутатов (см. приложение 2). Во-вторых, была утверждена должность исполнительного директора горсовета с функциями руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, подчинённого Президиуму горсовета 32.