Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

В РСФСР Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 33был принят только через год после принятия Союзного, в июле 1991 г.

Российский Закон, определил формы народовластия, сформулировал своё, российское, понимание местного самоуправления, под которым, в соответствии с законом, это уже была «… системаорганизации деятельности граждан для самостоятельного ( под свою ответствен-ность ) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (курсив наш. – Б.Х.). Тем самым, в отличие от союзного Закона, хотя и в скобочках, стеснительно, ввёл ответственность 34населения за дела в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах, сельских населённых пунктах.

Закон установил (ст. 5), что «…в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлениина подведомственной территории» (выделено нами. – Б.Х.).

В положение (уставе) о местном самоуправлении предполагалась конкретизация функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении должен был регистрироваться органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Как покажет дальнейшее изложение материала многие районы и города (в том числе Дальнего Востока и Сибири) активно включились в разработку и приняли свои положения (уставы), которые действовали в течение нескольких лет 35.

Период характеризуется отказом от ленинского понятия «Советы – работающая корпорация» и созданием независимых от представитель-ных органов исполнительных органов. Запрещение деятельности КПСС, новые демократические выборы в органы МСУ, новое государственное устройство принесли России юридическое признание института МСУ в российском законодательстве. Именно в эти годы в юридических кругах России вызревает, по мнению автора данного исследования, ошибочное мнение о том, что основным объектом МСУ является население города, села, ответственного за все дела в муниципалитете 36.

Несмотря на то, что принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ сформулировала новые принципы МСУ, уставное нормотворчество органов МСУ и после принятия Конституции РФ продолжалось в русле старых понятий введённых Законом РСФСР 1991 г. №1550—1.

Второй этап связывается нами с принятием в августе 1995 г. Федерального закона №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот этап сегодня можно разбить на три периода. Первый период – время принятия муниципальных уставов исходя из жёстких требований Федерального закона №154 о его необходимости (1995 – 2000 гг.). Второй – период осмысления сущности и важности уставов и внесения в них коррективов исходя из требований дня и состояния российского правового поля (2000 – 2003 гг.). Третий период нами связывается с принятием нового Федерального закона №131-ФЗ от 06.11.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон №154 постарался развить конституционные нормы, но сделал это, на наш взгляд, не совсем удачно. Так Закон ввёл новое понимание «местного самоуправления» как «…признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельностьнаселения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (курсив наш. – Б.Х.). Как видим, теперь уже ответственность возложена на население напрямую, без всякого стеснения (скобок) 37. Закон ввёл в статус муниципального образования районы (уезды), что на наш взгляд было большой ошибкой особенно для дальневосточных и сибирских субъектов РФ 38. И самое главное, называясь законом об общих принципах организации МСУ в РФ, закон не сформулировав эти самые принципы 39, напрямую прописал организацию МСУ в России, без оглядки, как этого требует п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, на субъекты Федерации 40правда, предоставив им возможность самостоятельно регламентировать отдельные вопросы, указанные в Законе.

Закон №154 в ст. 8 установил, что «… муниципальное образование имеет устав». При этом под муниципальным образованием понимал «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией…».

Второй период второго этапа характеризуется новым витком теоретического анализа и обсуждения итогов строительства института МСУ по нормам Федерального закон №154. Итоги этого обсуждения были подведены Президентом РФ В. В. Путиным в апреле 2002 г. в ежегодном Послании российскому парламенту. Отметив, что «…в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления…» Президент предложил уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения, структуру местного самоуправления, его доходную базу. При этом, по словам президента, «…нелишне вспомнить и наш собственный, ещё дореволюционный исторический опыт» 41.

Президентом была создана специальная комиссия по разработке нового федерального закона, которым предполагалось решить накопившиеся проблемы и ответить на возникшие вопросы.

Однако принятый в 2003 г. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления №131, на наш взгляд, с этой задачей не справился. Но в очередной раз по-новому сформировал понятие МСУ, понимая его как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. И, как и Федеральный закон №154, не сформулировав «общие принципы организации местного самоуправления в РФ» вновь, в нарушение требований Конституции РФ жёстко прорегламентировал организациюМСУ без учёта мнения региональных и местных органов власти и управления 42.

Приведённые из российских законов определения МСУ и регламен-тация данного института федеральным законодателем показывают, что у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на протяжении десятилетий не сложилось чёткого понимания термина «местное самоуправление», а это в свою очередь позволяет российским учёным рассматривать местное самоуправление, как отмечет Е. С. Шугрина, в различных ракурсах – как право граждан, местного сообщества на заведование местными делами; деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения; форму народовластия; одну из разновидностей социального управления, которое осуществляется наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который, наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали) 43и т. п.