Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Возложение ответственности за дела на местах на население районов городов, сёл и посёлков поддержали не все разработчики местных положений (уставов). Отдельные из них вообще проигнорировали этот вопрос. Так согласно положения о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов под городским самоуправлением понималась – «система, организующая граждан для решения проблем города, исходящих из интересов населения на основе конституции РСФСР и Законов РСФСР, других правовых актов» 66. Выступая на Президиуме Спасского городского Совета народных депутатов, его председатель В. А. Игнатенко так охарактеризовал данный институт «Местное самоуправление в РСФСР – это система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции РСФСР» 67. Как видим, о какой-либо ответственности (населения или органов) здесь речь не идёт.

Необходимо отметить, что не все городские и районные Советы сумели к 1993 г. принять основополагающий документ, регламентирующий жизнь на подведомственных территориях. Следов разработки уставов сельскими, поселковыми Советами автору обнаружить в архивах не удалось.

Заметного следа в жизни жителей городов, сёл и посёлков первые уставы не оставили и после роспуска местных Советов в абсолютном большинстве прекратили своё существование. Уставное нормотворчество органов местного самоуправления практически прекратилось к октябрю 1993 г. И в середине 1990-х годов об этих уставах, как правило, не вспоминали даже те, кто в последующем занимался уставным нормотворчеством в муниципалитетах.

Демонтаж советской представительной системы начался указом Президента РФ от 09.10.1993 №1617 (в ред. от 18.08.1996) «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» 68, которым руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов было рекомендовано реформировать представительные органы и органы местного самоуправления. Указом устанавливалось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается их функции, выполняет соответствующая местная администрация, а до начала работы новых представительных органов местные бюджеты утверждаются местной администрацией. Организация местного самоуправления в этот период регулировалась так же указами Президента Российской Федерации от 26.10.1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» 69, от 29.10.1993 №1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» 70, от 20.12.1993 №2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» 71и некоторыми другими.

В соответствии с данными нормативными правовыми актами главы краевых, областных, окружных администраций разработали свои положения об организации МСУ в конкретном субъекте Федерации.

Так, в Хабаровском крае на период поэтапной конституционной реформы главой администрации было издано специальное постановление №585 72. Статьёй 1 положения об основах организации местного самоуправления предусматривалось, что в городах, районах, посёлках и сёлах устанавливается два вида управления: государственное управление и местное самоуправление.

Статья 2 положения устанавливала, что государственное управление на местном уровне осуществляется главой администрации города, района, который назначается главой администрации края. На переходный период (не более двух лет) остаются при исполнении обязанностей главы местных администраций, назначенные или избранные в соответствии с ранее действующим порядком.

Статьёй 4 определялось, что органами МСУ в городах, сельских поселениях, других населённых пунктах Хабаровского края являются выборные и другие органы МСУ – думы, собрания представителей, главы администраций. В районных центрах представительные органы власти городов и поселков не избираются. В городах Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре городское самоуправление осуществляется через выборный орган МСУ – городскую Думу в количестве 10 – 15 депутатов. В районах края создаются районные собрания, которые формируются из избранных в округах города или посёлка – районного центра депутатов и глав администраций территорий, поселков и сел 73. В Хабаровском и Комсомольском районах районные собрания формируются только из глав администраций поселков и сел 74.

В ст. 5 устанавливалось, что в посёлках (сёлах) МСУ осуществляется: в посёлках (сёлах) с населением свыше 1 тысячи человек непосредственно населением через собрания, сходы граждан, имеющих избирательное право, выборного главу администрации, который периодически отчитывается перед собранием, сходом; в посёлках (сёлах) с населением свыше 1 тысячи человек органами МСУ являются собрания представителей в составе не более 10 депутатов, а также глава администрации.

Статья 6 определяла порядок работы представительного органа местного самоуправления и устанавливала, что эти органы в крае работают на непостоянной основе и созываются на свои заседания соответствующим главой администрации, решения выборного представительного органа местного самоуправления подписывается главой администрации. Определялись полномочия выборного представительного органа МСУ, которые заключались в утверждении местных бюджетов и отчётов об их исполнении, установлении местных налогов и сборов, утверждении программ развития соответствующих территорий, осуществлении контроля за деятельностью главы администрации. Предоставлялось право приёма положения (устава) о местном самоуправлении.

В ст. 7 устанавливались полномочия главы администрации, которые заключались в осуществлении управления муниципальным хозяйством, распоряжении имуществом и объектами муниципальной собственности, разработки местного бюджета, обеспечении его исполнения и выполнении других исполнительно-распорядительных функций.

Аналогичные положения были приняты и в других дальневосточных субъектах Федерации 75с изложением основных параметров указов Президента РФ, но в местном их прочтении и понимании. На основании этих документов на территориях дальневосточных краёв и областей были сформированы органы МСУ, отличавшиеся широким разнообразием по структуре, функциям, способу формирования.

Так, в Хабаровском крае и Амурской области с 1993 по 1996 гг. действовали как избранные, так и назначенные исполнительной ветвью власти руководители администраций.