Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

в-третьих, большинство районов и городов Дальнего Востока и РС (Я) активно включились в разработку положений (уставов) о МСУ и даже успели их принять, правда в большинстве они оказались практически неработоспособными;

в-четвёртых, полностью заимствовать чужой опыт, без учёта отечественной специфики, нельзя, да зачастую и невозможно. Российский законодатель попытался это учесть при разработке нового для России закона, но, как любое новое, закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. оказался с большими недостатками, не позволившими организовать местное самоуправление в России по демократическому стандарту, в том числе и создания муниципального правового поля.

История развития нашего государства показывает, что после вступления в силу новой Конституции РФ большие надежды жители муниципальных образований связывали с принятием нового российского закона о местном самоуправлении, который бы регламентировал вопросы МСУ конкретных МО исходя из новых конституционных определений института МСУ.

Принятый в августе 1995 г. Федеральный закон №154, определив основные направления развития российского МСУ, впервые предоставил субъектам Федерации возможность создавать собственную систему самоуправления, на своей территории, исходя из исторических и иных традиций и возможностей самих субъектов посредством создания регионального правового поля.

Но полученное российскими субъектами право законодательного регулирования вопросов МСУ на практике столкнулось с недопониманием отдельными депутатами представительных органов, чиновниками исполнительных органов государственной власти и МСУ важности данной проблемы, с незнанием истории и основ российского МСУ. В результате зачастую принимались противоречивые МНПА, не подкреплённые материальными ресурсами, что приводило, нередко, к путанице при осуществлении управленческих функций.

Проистекало это, прежде всего из-за того, что, как показывает история строительства МСУ в России, Федеральный закон №154 был больше похож не на рамочный закон, устанавливающий общие принципы, а на документ, жестко регламентирующий данную сферу деятельности и не дающий каких-либо альтернативных вариантов. Это касается и вопроса формирования содержания уставов МО.

В Федеральном законе №154 уставу МО посвящалась ст. 8 в п. 1 которой закреплялась норма об уставе как важнейшем нормативном условии функционирования МО. В отличие от советского периода, эта норма не содержала исключений и вменяла в обязанность всем МО иметь свой устав.

Определяя содержание уставов МО, статья гласила, что в уставах указываются 8114 вопросов, при этом перечень этот открытый, так как подп. 15 устанавливал, что в уставе могут найти отражение и другие вопросы местного значения.

Анализ практики муниципального уставного нормотворчества показывает, что в уставах МО, фиксировались большинство из этих 14 пунктов, а вот что касается других (подп. 15) «…положений организации местного самоуправления», то ни в одном из изученных муниципальных уставах этот вопрос не раскрывается…

Содержание устава МО определялось не только в ст. 8 Федерального закона №154, но и в ряде других его статьях. Причём, если полномочия МО в вопросах содержания устава, установленные в ст. 8, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закреплённые в других статьях Закона №154, носят первичный характер ― только органы МСУ или само население вправе их установить. К ним относились следующие вопросы: об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских МО, установлении или изменении их территорий (п. 3 ст. 12); наделение органов МСУ собственной компетенцией (п. 3 ст. 14); определение численного состава представительного органа МСУ (п. 2 ст. 15); определение полномочий представительных органов МСУ (п. 4 ст. 15); установление должности главы МО, а также должности иных выборных лиц МСУ (п. 1 ст. 16); принятие решения о том, каким способом должен избираться глава МСУ – на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава (п. 2 ст. 16); принятие решения о том, может ли избранный населением глава МО быть наделён правом входить в состав представительного органа МСУ и председательствовать на его заседаниях (п. 3 ст. 16); об осуществлении полномочий на постоянной основе главы МО, депутата, члена выборного органа МСУ, другого должностного лица МСУ (п. 4 ст. 18); образование органов МСУ (кроме выборных) (п. 1 ст. 14); установление права населения на правотворческую инициативу (ст. 25); наделение органов ТОС правами юридического лица (п. 1 ст. 27); порядок и условия ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ в результате утраты доверия населения (ст. 48); подотчётность главы МО (п. 5 ст. 16).

Следовательно, МО самостоятельно должно было регулировать в своём уставе главным образом организационные вопросы – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д. 82, причем даже в этой сфере – далеко не все.

Анализ уставного нормотворчества показывает, что для обеспечения легитимности 83устава необходимо было создание условий для подлинно демократической процедуры их обсуждения и принятия.

Необходимо отметить, что о порядке подготовки устава в Федеральном законе №154 говорилось очень кратко. Указывалось, что устав разрабатывается МО. То есть федеральный законодатель надеялся, что муниципалитеты самостоятельно разработают такой механизм разработки и принятия уставов муниципалитетов, который позволит жителям конкретного территориального сообщества (МО) максимально использовать свой правотворческий потенциал.

Анализ истории разработки постсоветских уставов МО показывает, что отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура их принятия, а также другие обстоятельства привели к тому, что уставы МО дальневосточных субъектов РФ не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности МО, живущих в рамках закона по своим правилам. И во многом это объясняется именно методикой подготовки проектов уставов.

В основном уставы готовились рабочими группами, созданными главами администраций муниципальных образований. Естественно, что такие рабочие группы, в основном выполняли заказ администрации, практически без учёта мнения населения муниципалитета.

Наиболее характерными здесь являются примеры подготовки проектов уставов в г. Хабаровске 84, где отсутствие демократических форм разработки уставов привели к многочисленным прокурорским протестам, противостоянию между администрацией и жителями городов, вылившимся в судебные разбирательства.