Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

В состав комиссии вошли десять муниципальных чиновников, один депутат городской Думы (Л. И. Зацепина) и два представителя научных кругов края (Н. М. Байков и С. В. Нарутто). Возглавил комиссию вице-мэр В. П. Казаченко. Комиссией была подготовлена Таблица, включаю-щая в себя 63 поправки к действующему Уставу. Однако поправки так и не были внесены в Думу.

В конце концов, это привело к противостоянию между администрацией и жителями города, вылившемуся в судебные разбирательства и отставку мэра города П. Д. Филиппова.

Новым мэром г. Хабаровска (А. Н. Соколовым) распоряжением от 25.04.2001 №615-р указанное выше распоряжение было отменено и создана рабочая группа по доработке Устава муниципального образования г. Хабаровска 95. В состав комиссии вошли пять чиновников от администрации города, семь депутатов городской Думы, два представителя общественности и один представитель научных кругов (Н. М. Байков). Председателем комиссии вновь назначен В. П Казаченко. Но, как и при формировании предыдущих рабочих групп, для общественности города остались неясными принципы, по которым создавалась новая рабочая группа. Кроме того, распоряжение вновь не устанавливало полномочия рабочей группы, не определяло срок, к которому группа должна была выполнить свою задачу.

Тем не менее, воодушевлённые таким решением члены хабаровской городской организация партии «ЯБЛОКО» проанализировав действующий устав города, совместно с общественностью города подготовили проект городского устава провели его обсуждение с общественностью города и представили, через своего депутата Л. В. Штуку, в городскую Думу для рассмотрения. (На обложке помещено фото этого проекта. Текст проекта опубликован в издании под ред. Б. Г. Хачатуряна в 2001 г. 96).

Однако мэр города А. Н. Соколов, бывший одновременно председателем Думы, вместо рассмотрения, в соответствии с требованиями ст. 25 Федерального закона №154, на заседании Думы правотворческой инициативы депутата, приглашает Л. В. Штуку к сотрудничеству в созданной им рабочей группе по доработке действующего устава города. Не помогло сломить упорство мэра даже обращение инициаторов в судебные инстанции, не увидевших в действиях мэра нарушения законодательства.

Там, где представительные органы этот вопрос не отдали на откуп администрация в последующем противостояния между администрацией и представительным органом были минимальны. Например, в Надеждинском районе Приморского края для разработки устава муниципальным комитетом Надеждинского района была создана комиссия в количестве 20 человек из депутатов, представителей администрации, общественных организаций, политических партий, представителей средств массовой информации 97.

История разработки проектов уставов говорит о том, что для подготовки проекта устава необходимо привлекать не только работников администраций, но и широкий круг заинтересованных лиц, специалистов (в первую очередь, в сфере муниципального права, экономики, муниципального управления), представителей общественных объединений. Работа таких комиссий (групп) может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических конференций, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, подготовку соответствующих публикаций в газетах. Хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельные игры. Таким образом, можно выработать чёткую концепцию устава, определить основные позиции, которыми должны будут руководствоваться разработчики проекта.

Отсутствовал в Федеральном законе №154 и механизм принятия устава. Он только обозначил варианты принятия устава, определив, что устав муниципалитета принимается представительным органом МСУ или населением непосредственно.

По вопросу о выборе варианта принятия устава МО в литературе, затрагивающей эту проблему, нет единого мнения. Некоторые авторы категорически утверждали, что устав должен приниматься только населением муниципального образования 98. Другие, напротив, говорили о преждевременности перенесения американского опыта принятия хартий самоуправления на местных референдумах в Россию 99.

На первый взгляд принятие устава непосредственно населением МСУ выглядит наиболее демократично, однако опыт приятия уставов на референдумах в ряде муниципалитетов Дальнего Востока 100вскрыл опасную тенденцию, когда организация обсуждения проекта устава целиком оказывалась в руках инициатора такого принятия (например, главы администрации, узкой группы людей), который при желании и наличии определенных ресурсов (властных, финансовых) может свести обсуждение к формальной акции. Тем более что законодательством регулировался только порядок назначения/созыва и проведения референдума/собрания (схода) граждан, а не порядок обсуждения на них вопросов и учёта их в итоговом решении. При проведении референдума вообще исключается возможность внесения каких-либо изменений в текст проекта 101.

На наш взгляд при избрании варианта принятия устава представительным органом существует потенциальная возможность более широкого участия населения в разработке и обсуждении проекта устава. Как правило, в соответствии с регламентом представительного органа МСУ подготовленный проект правового акта обсуждается на отдельных или совместных заседаниях его постоянных комиссий (комитетов). При рассмотрении проекта устава на такие заседания должны быть приглашены представители общественности, средств массовой информации.

Работа над проектом устава в муниципальном представительном органе подчинялась общим требованиям правового нормотворчества. Федеральный закон №154, регламентирующий общие принципы организации МСУ, очень кратко прописывал порядок разработки и принятия муниципального правового акта, в том числе и устава, поэтому для конкретного МО, они, как правило, излагались в регламентах органов МСУ.

В большинстве представительных органов местного МСУ, проекты правовых актов рассматривались в одном чтении, в том числе и проекты уставов. Анализ, проведённый автором, показывает, что такая работа приводит к принятию некачественных уставов, с большим количеством юридических и грамматических огрехов, а поэтому исходя из практики, автор считает более целесообразной процедуру из двух или трёх чтений. Это позволит провести более тщательную доработку проекта с максимальным учётом высказанных замечаний и предложений и проведение соответствующих экспертиз.

Отсутствие механизма принятия устава МО в федеральном законодательстве привело к тому, что основной НПА муниципалитета зачастую принимался как обычный документ. Наиболее характерным здесь является пример принятия устава г. Хабаровск в 1995 г. Разработанного за два дня и принятого 5 членами городской Думы 102. Такая поспешность привела к тому, что думе г. Хабаровска, после принятия устава пришлось работать над этим документом ещё целый год и только 01.10.1996 г. устав был зарегистрированный Хабаровской краевой Думой 103, но затем потребовалась многолетняя работа по приведению его в соответствие с российским правовым полем.