Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Весь процесс разработки и принятия новых основных документов, уставов МО в ДФО после 1995 г. можно проследит на примере истории уставного нормотворчества городов Артёма, Уссурийска, Спасска-Дальнего, Надеждинского района Приморского края, имеющих как общие черты, так и индивидуальные особенности. Процесс этот был длительным и изобиловал большим количеством противоречий, столкновений мнений и позиций.

Так работа над уставом г. Артёма Приморского края началась 10.08.1995 г. когда городская дума рассмотрела проект устава города 113. Итогом рассмотрения было принятие постановления №84, в котором «…в целях выработки единой концепции Устава города Артёма» Артёмовская городская дума решила «…создать комиссию по разработки Устава города Артёма». В комиссию были включены 8 человек (3 депутата и 5 представителей администрации вместе с главой администрации) 114.

19.03.1996 г. дума вновь рассмотрела вопрос «Об Уставе города Артёма» Обсуждение проекта происходило постатейно 115. Решением №156 дума приняла устав в первом чтении 116.

В проекте отмечается, что устава города «…основной городской нормативный правовой акт, регулирующий наиболее существенные вопросы организации и деятельности городского самоуправления в интересах населения города, с учётом исторических и местных традиций» 117. Определялись принципы городского самоуправления 118.

Устанавливалось, что органами городского самоуправления являются: выборный представительный орган – городская дума; исполнительный орган – городская администрация, выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления – глава города Артёма.

Определялось, что городская дума «…может являться юридическим лицом, иметь обособленное имущество, собственные источники финансирования из городского бюджета» и т. д. Она должна состоять из 10 депутатов избираемых на 4 года 119. Предусматривалось, что глава города входит в состав городской думы с правом решающего голоса и председательствует на её заседаниях 120. Таким образом – это одиннадцатый член представительного органа, который участвует в принятии решений, при этом он «…осуществляет право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (п.2.6) 121(курсив наш. – Б.Х.). То есть уже не нужно было никакого «разделения властей», глава стал этаким «князьком – хозяином» на территории города.

На наш взгляд наличие подобных норм в первых уставах и сохранение, в отдельных МО на конец 2018 г., права главам муниципалитетов распоряжаться муниципальным имуществом 122, явилось и является главной коррупционной составляющей в деятель-ности постсоветских органов местного самоуправления, что в последу-ющем привело к большому количеству уголовных дел в отношении глав муниципальных администраций, в том числе и в г. Артёме.

11.04.1996 г. дума рассматривает вопрос «Об Уставе города Артёма» (докладчик Т. Н. Лемехова – председатель комиссии по разработке Устава г. Артёма) 123. При обсуждении Устава Т. Н. Лемехова предлагает включить пункт о ом, что администрация «…выдаёт разрешение на строительство на территории города всех объектов…» 124. Вот она возможная в будущем коррупционная составляющая в деятельности исполнительного органа местной власти, но… предложение не проходит! Вносится так же предложение об ограничении время пребывания в должности главы администрации двумя сроками подряд, но депутаты решили «…не ограничивать пребывание главы города» временными рамками 125.

На данном заседании устав был принят во втором чтении 126. Постановление обязывало комиссию Артёмовской городской думы по разработке устава направить законопроект на юридическую экспертизу в управление юстиции администрации Приморского края и представить на рассмотрение думы в июне 1996 г. Но в июне вопрос на рассмотрение не был вынесен, Тем не менее документ был опубликован в городской газете «Артем» №32 09.08.1996 г. Дума смогла вернуться к этому вопросу и принять устав города Артёма в третьем чтении 19.09.1996 г. 127Правда в постановлении депутаты записали «Комиссии <���…> доработать законопроект с учётом поступивших замечаний и предложений» 128. Но, после юридической экспертизы дума вынуждена была 18.10.1996 г. вновь обратившись к вопросу «Об уставе города Артёма» 129внести в него ряд поправок и вновь принять его в новой редакции 130.

В связи с тем, что полномочия думы первого созыва подошли к концу, а дума не смогла зарегистрировать устав города из-за большого количества нарушений российского законодательства, продолжить эту работу пришлось депутатам второго созыва. На первом же заседании, 16.01.1997 г., вновь избранные депутаты думы второго созыва рассмотрели вопрос о внесении изменений в Устав г. Артёма. Было предложено ввести должность председателя Артёмовской городской думы 131, предложение было принято, и председатель думы был избран 132. 17.01.1997 г. дума создаёт новую комиссию по доработке устава г. Артёма 133. Но комиссия со своей задачей не справилась. Главная причина – разногласия с главой города о его статусе и 15.01.1998 г. дума создаёт новую комиссию по доработке устава муниципального образования г. Артёма в количестве 10 человек. В состав комиссии вошли 2 депутата, 4 представителя городской администрации, гл. редактор городской газеты и редактор радиоредакции г. Артёма, председатели совета ветеранов войны и труда и совета старейшин г. Артёма. Дума обязала комиссию представить устав для рассмотрения на её заседание до 01.07.1998 г. 134

На внеочередном заседании Артёмовской городской думы, состоявшемся 10.07.1998 г. было принято решение о публикации проекта устава муниципального образования г. Артёма (докладчик В. В. Мялкин – председатель Артёмовской городской думы). Докладчик отметил, что в апреле 1998 г. дума заключила договор с фирмой о доработки Устава и есть возможность его опубликовать, для того чтобы принять в августе 135.

На состоявшемся 14.10.1998 г. внеочередном заседании депутаты думы, рассмотрев устав города, решили:

1. Принять Устав муниципального образования г. Артём во втором чтении.

2. Рекомендовать главе муниципального образования г. Артёма представить проект Устава на юридическую экспертизу 136.

Но и этот проект устав оказался очень «сырым».

26.11.1998 г. на заседании городской Думы депутат В. В. Мялкин в связи с тем, что в ходе обсуждения проекта устава г. Артёма жителями города был внесён ряд предложений, которые требуют дополнительного обсуждения с представителями общественности, предложил создать «…городскую общественную согласительную комиссию по проекту устава города Артёма» 137. Решением думы №173 такая комиссии была создана, в комиссию были включены 76 человек 138.