Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Статья 8 Федерального закона №154 определяла, что принятые уставы подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации.

Эта норма Федерального закона вызывала наибольшие споры. Прежде всего, некоторые авторы, например В. В. Таболин, вообще считали такую регистрацию «…по сути незаконной и не правовой» 104и настаивали на её отмене. А. А. Замотаев, не подвергая сомнению, необходимость регистрации, со ссылкой на Конституцию России и Федеральный закон достаточно убедительно обосновывал недопустимость понимания акта регистрации устава в качестве акта, разрешающего вступление устава в силу 105. Данная позиция представляется логичной, в частности, в силу того, что уставное нормотворчество носит характер предварительно санкционированного государством.

Другие, например. С. Вобленко, доказывая необходимость государственной регистрации устава, указывали на негативные последствия, которые неизбежно наступят при отрицании связи между актом государственной регистрации и вступлением в силу устава МО 106. Такими последствиями они называли, в частности, нарушение целостности законодательства РФ и главенство «местного права» над правом России, угрозу политической «суверенизации» МО.

Официальными органами также высказывались две позиции по данному вопросу. Генеральная прокуратура РФ в письме на имя председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы А. А. Полякова от 18.09.1996 г. указывала: «В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона устав вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая согласно п. 3 той же статьи является самостоятельным актом» 107.

В ряде субъектов Федерации (к их числу относится и Хабаровский край) были приняты законы, устанавливающие, что устав может вступить в силу исключительно после его государственной регистрации 108.

Оспаривание в судебном порядке подобного подхода представителями некоторых МО привело к рассмотрению этого вопроса в Верховном Суде РФ. В постановлении Президиума Верховного Суда отмечалось, что согласно п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав МО подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав МО вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Логическое толкование упомянутых статей позволяет сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава МО является обязательной стадией соответствующего нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу 109.

Субъекты Федерации по-разному решали вопрос об органе, регистрирующем уставы МО. Такими органами в различных дальневосточных субъектах, в различное время выступали:

а) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации (Хабаровский край и Амурская область);

б) администрация (правительство) субъекта Федерации (Сахалинская область, Республика Саха (Якутия));

в) территориальный орган Минюста РФ (Приморский край, Сахалинская и Магаданская области, Еврейская автономная область);

г) представительные органы районных муниципалитетов Амурской области регистрировали уставы муниципальных образований входящих в их состав городов, посёлков и сёл 110.

При рассмотрении этих вариантов автор данного исследования отдавал предпочтение первому, как наиболее демократичному, что нашло своё отражение в Законе Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» разработанному им и принятом в 1994 г. Такую же позицию в последующем занял В. И. Васильев, её поддерживал Д. Сурков 111, однако, его аргумент о том, что только в этом случае государственная регистрация придаст положениям устава общеобязательную силу и позволит осуществлять государственную защиту устава, представляется необоснованным.

О. Н. Ванеев и К. Н. Княгинин 112, напротив, критикуя вариант регистрации устава законодательным органом, говорили о том, что в данном случае особенно ярко проявляется политическая направленность государственной регистрации уставов МО, а также противоречие с конституционным принципом отделения органов МСУ от органов государственной власти.

Федеральный закон №154 устанавливал, что основанием для отказа в государственной регистрации устава могло быть только его противоречие Конституции, законам Российской Федерации и конституциям (уставам), законам субъектов РФ.

Отказ в государственной регистрации мог быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Что касается государственной регистрации нормативных актов вносящих изменения и дополнения в действующий устав МО, то этот вопрос вообще на федеральном уровне не регламентировался. Отдельные субъекты Федерации, в том числе и Хабаровский край, в своих законах о государственной регистрации уставов предусмотрели норму о необходимости государственной регистрации таких документов, но это требование зачастую игнорировалось муниципальными нормотворцами.

Так, уже после государственной регистрации устава г. Хабаровска, соответствующим комитетом Хабаровской краевой Думы было предложено городским депутатам внести ряд изменений в принятый устав. Городская Дума приняла решение согласиться с отдельными предложениями краевых депутатов и внесла ряд изменений в зарегистрированный устав г. Хабаровска. Согласно действующему в то время Закону Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» (ст. 4, 7) изменения и дополнения, вносимые в устав муниципального образования, подлежали государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и регистрация устава. Однако полный текст устава с внесёнными в него изменениями был опубликован в газете «Тихоокеанская звезда» 03.12.1996 г., а изменения для регистрации в краевой Думе, в неё так и не поступили. Таким образом, с 1996 г. по 2001 г. действовал устав МО г. Хабаровска с не зарегистрированными изменениями и дополнениями.

В отличие от значения регистрации, законодатель однозначно связывает вступление в силу устава МО с его официальным опубликованием (п. 5 ст. 8 Федерального закона №154). Единственной проблемой на данной стадии нормотворчества, на наш взгляд, являлось создание таких условий, чтобы каждый гражданин, живущий на территории ИО, имел возможность познакомиться с уставом. Ведь зачастую сложное финансовое положение большинства МО не позво-ляет им иметь собственные печатные средства массовой информации.