Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

В Магаданской области Положение о системе органов местного самоуправления 76в ст. 1 определяло МСУ в области как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Ст. 2 данного положения устанавливала, что в г. Магадане органами МСУ являются назначаемый глава городской администрации и избираемая городская Дума, в составе 7 депутатов (ст. 16). В районах местное самоуправление осуществляется через назначаемого главу администрации (главу самоуправления) и формируемое им собрание представителей в составе 5 депутатов (ст. 17). При этом глава МСУ (администрации) по должности входил в состав избираемого (формируемого) представительного органа.

В Приморском крае МСУ регламентировалось постановлением об основах организации местного самоуправления в Приморском крае 77. Районы, населённые пункты включились в переработку или разработку своих уставов.

Так 07.02.1994 г в повестку дня первой сессии нового представительного органа г. Артёма Приморского края были включены ряд вопросов, в том числе: четвёртым вопросом был вопрос о внесение изменений в устав города. Изменения связывались с переименованием законодательного (представительного) органа государственной власти г. Артёма. С информацией выступил А. Г. Рындовский – главы администрации города, который предложил «…учитывая, что в г. Артёме проживает свыше 114 тыс. человек, именовать законодательный орган государственной власти г. Артёма – Артёмовская городская Дума, хотя краевая администрация предлагает нам его назвать комитетом местного самоуправления» 78. Вообще непонятно, во-первых, как связывается численность населения с названием органа МСУ и, во-вторых, какая государственная, законодательная власть может быть в городе Артёме?!

В прениях депутат В. А. Ванюшкин вносит предложение назвать представительный орган – Советом. Но прокурор города категорически выступил против этого предложения, обосновывая своё мнение не юридическим, а политически надуманным возражением: «…По количеству проживающих в г. Артёме населения должна быть – Дума». Депутаты приняли решение «…учитывая, что численность в г. Артёме составляет свыше 114 тыс. человек <���…> именовать законодательный (представительный) орган государственной власти города – Артёмовская городская Дума». Вот здесь, почему-то, возражений у прокурора не было!!!

Пятым вопросом был вопрос о временном регламенте Артёмовской городской думы (информация А. Г. Рындовского – главы администрации). В принятом временном регламенте к полномочиям Артёмовской городской Думы были отнесены следующие вопросы: утверждение местного бюджета и отчёта об его исполнении; установление местных налогов и сборов; утверждение программы социально-экономического развития города; принятие положения (устава) об Артёмовской городской Думе; принятие регламента Артёмовской городской Думы (наличие этих двух пунктов позволяет говорить, что докладчик, в общем, довольно смутно представлял суть этих документов); осуществление контроля за деятельностью главы МСУ (главы администрации), который назначается главой администрации края, ведёт заседания думы, подписывает её решения.

То есть, по предложению главы администрации города, во-первых, местный представительный орган был назван «законодательным», во-вторых, в регламент были включены, не все вопросы предусмотрен-ные российским законодательством, и он предусматривал возможность вмешательства государственных органов края в дела муниципалитета. А именно, глава местной администрации, назначался главой края и полностью руководил « законодательным (представительным) органом государственной власти города» (курсив наш. – Б.Х.) избранным населением города?!

Но самое печальное заключалось в том, что городская дума, не имея своего аппарата, стала полностью зависимой, в своей деятельности, от аппарата исполнительного органа и лично главы администрации, так как материально-техническое обеспечение деятельности думы должен был осуществлять общий отдел администрации города, организационное и правовое обеспечение – отдел по работе с представительными органами. И такое положение было практически во всех дальневосточных и сибирских районах и городах.

В республике Саха (Якутия) представительные органы в отдельных районах появились только после 1996 г. И то они были органами местной государственной власти. 79

Новый городской представительный орган в г. Владивостоке Приморского края был сформирован только в декабре 1999 г. А это значит, что все эти годы городские (районные) администрации тратили бюджетные деньги без контроля со стороны населения города, района.

Вот с таким пониманием уставного нормотворчества столкнулись жители районов и городов в первые годы последнего десятилетия XX столетия. В результате, в погоне за призрачным демократическим МСУ, население территориальных сообществ получило жёстко администрированую местную власть, отключившую население от решения местных вопросов. Именно подобная работа органов государственной власти и местного самоуправления во многом способствовала в последующем росту абсентеизма у населения.

Не погружаясь в концептуальные начала муниципально-правового статуса положений (уставов) о МСУ разработанных и принятых в районах и городах Дальнего Востока и Республики Саха (Якутия) в первое пятилетие 90 гг. ХХ столетия для нас важно отметить то обстоятельство, что история уставного нормотворчества местных органов власти чрезвычайно любопытна, поучительна и представляет интерес для широкого круга специалистов гуманитарных наук и показывает, что:

во-первых, созданная в этот период система российского МСУ меньше всего походила на европейский институт местного самоуправления закреплённый в европейской Хартии местного самоуправления принятой в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 80, а больше напоминала махновскую вольницу, (где власть сосредоточилась в руках безответственных, прежде всего перед населением территориальных сообществ – исполнительных органов власти, представительные органы оказались малочисленными (зачастую в количестве 5 – 7 членов назначаемых главой администрации, к тому же возглавляемые главой соответствующей администрации, в отдельных МО ещё и назначаемые руководителем вышестоящего исполни-тельного органа), аморфными, безынициативными под жесточайшим контролем руководителей исполнительных органов и не имели никак-ого отношения к строительству справедливого, социального общества;

во-вторых, аппараты органов местного самоуправления (Советов) оказались совершенно не подготовленными для разработки новых МНПА, а зачастую не понимали их сути и места в правовом поле России и как результат, разработку уставов взяли под свой контроль руководители исполнительных органов, видевшие главную задачу уставного нормотворчества в сломе советской системы управления и закрепление в уставе своего статус как хозяина данных территорий;