Александр Андреев - Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России

Причин для изменения административно-территориального деления страны было множество. Историк XIХ века А. Романов-Славятинский писал:

«В XVII веке административные работы были неопределенны и запутаны, права и обязанности областных правителей не определялись общими нормами. Отношение их как между собой, так и к правительству центральному в различных местностях было различное. Там воеводы приписных городов сносились с приказами помимо воевод главных городов, здесь воеводы главных городов являлись посредствующей инстанцией. Вообще, областное управление XVII века представляет нам полное отсутствие всякой административной системы».

В допетровскую эпоху царь и Боярская дума давали указания приказам, в зависимости от которых была вся городская и уездная администрация, представленная воеводами и губными старостами. С. Платонов писал:

«Применяясь к удобствам чисто случайным и внешним, государи управляли Московским государством по так называемой «системе поручений». Они передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица. Степень их доверия определяла степень полномочий этого лица. Смотря по своим способностям это лицо могло совместить под своей властью несколько ведомств. Самое ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве сталкивались самые разные дела, с другой стороны, разные ведомства друг другу не подчинялись, ведали один и тот же предмет управления.

Московское княжество организовывалось сверху, а не снизу. Вся система управления устанавливалась сверху, при этом власти, как правило, руководствовались практическими, обычно финансовыми соображениями. Специалист по российскому управлению XIX века Б. Чичерин писал:

«Все государственное управление раньше совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами: оно управлялось не законами, а распоряжениями или наказами каждому лицу в отдельности. Следствием было то, что административные удержания не были повсеместными. Одним округом управлял воевода, другим городовые приказчики, третьим губные старосты, в четвертом были только одни земские власти, то есть земские старосты и целовальники.

Но такой порядок возможен только в частном хозяйстве, где личный надзор хозяина служит лучшим руководством в управлении. В обширном же государстве такой надзор невозможен, и необходимы твердые, постоянные правила, вытекающие из государственных потребностей и стесняющие личный произвол».

В середине XVI века систему посадников и наместников сменила система воеводского управления.

В качестве начальника княжеской дружины или главы народного ополчения воеводы в русских летописях упоминаются с Х века. С XIV века каждый полк русского войска имел своего воеводу. С середины XVI века появилась должность городового воеводы, возглавлявшего военное и гражданское управление города с уездом. Первоначально воеводы управляли пограничными городами, в Поволжье и Сибири, со второй половины XVI века – и городами во внутренних районах. С начала XVII века должность городового воеводы была введена во всех городах России. Воеводы вместе с дьяками возглавляли приказные или съезжие губы – канцелярии, а с конца XVIII века – приказные палаты.

По указу от 27 ноября 1679 года к воеводам перешли функции, ранее принадлежавшие губным старостам, начальникам волостей и уездов. Воеводы назначались на воеводство по воле и усмотрению царя, по челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Боярской думы. Воеводы назначались на воеводства Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой, но подчинялись приказу, ведавшему городом.

В города, являвшимися важными военно-административными или экономическими центрами, назначались двое воевод, один из которых являлся старшим. На воеводствах сидели преимущественно дворяне, служившие по «московскому» списку, значительно реже – дворяне и дети боярские, служившие «с города». Чины и звания воевод соответствовали политическому, экономическому и военному статусу города – от бояр в крупных центрах до детей боярских в небольших крепостях. Воеводская служба продолжалась 2–3 года, на окраинах и в Сибири дольше. Жалованье выдавалось в Москве, в четях, в четвертных приказах, ведавших определенными территориями государства. Воеводы сосредотачивали всю полноту административной, военной и исполнительной власти в городе и уезде.

Назначенный воевода обычно получал из приказов инструкцию и по приезде на место службы принимал от своего предшественника городскую печать, осматривал все казенные городские здания и обо всем, принятом им, передавал московскому приказу приемную опись за подписями своей и прежнего воеводы. При принятии должности воевода был обязан пересмотреть всех служилых военных людей-дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, воротников и «вообще всяких служилых и жилецких людей, и сказать им царское жалованное слово».

Воеводе давался наказ, определяющий его задачи, но ему дозволялось отступать от него, если он оказывался неудобным. Ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит», и разрешалось принимать все меры, которые могли вести к приращению казны.

Управление каждого города с его уездом имело две инстанции: высшую, заведовавшую и городом и уездом; и низшую, особую для управления городом и особую для управления уездом.

Высшую инстанцию представляли воеводы. Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба – воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которым как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин» – кроме военных. В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» – с правом подписи составлявшихся в избе документов. Кроме дьяка в воеводской избе работали подьячие и приставы.

Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старосты заведовали сбором казенных податей; померные избы взыскивали пошлины с измеряемых или товаров; пятенные палаты свидетельствовали куплю и продажу лошадей; накладывали на них тавро – пятно и брали за это пошлины; объезжие головы заведовали полицейскими делами на своей территории – им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки– полицейские.

Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики, как сборщики казенных податей и блюстители общественного спокойствия. Таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты были выборными должностями.