Михаил Ковалевский - Очерки по истории политических учреждений России

Мы пытались показать, что царствование Екатерины должно рассматриваться как начало новой эры в жизни русской провинции. Мы указали на тесную связь между управлением уезда и губернии, установленную посредством общих собраний дворян, предводителей дворянства и остальных выборных местных дворян, занимавших административные и судейские должности, но мы ничего не сказали еще о реформе городского управления, совершенной Екатериною же в 1785 году. Правда, в этой реформе ее опередил Петр, который пробовал, хотя и безуспешно, ввести в русских городах по примеру прибалтийских выборные советы. Эти советы, называвшиеся магистратами, получили право заниматься городскими делами. Члены их выбирались не из всех жителей города, но исключительно из купцов и ремесленников, которые как таковые были внесены или в списки купеческих гильдий или ремесленных цехов. Русские писатели, наилучшим образом изучившие историю третьего сословия, и между ними покойный профессор Дитятин, установили, что не было никакой прямой связи между магистратами, созданными Петром, и городскими советами или думами, введенными Екатериной II. Уже в царствование непосредственных преемников великого реформатора магистраты перестали существовать, по крайней мере, в некоторых городах, в остальных же они до такой степени были подчинены власти губернатора, что потеряли всякое действительное значение. Из одного юридического документа того времени видно, что большое количество управителей признавалось бременем для населения и что наиболее удовлетворительным признавалось средоточение власти в одних руках. Хотя Елизавета пыталась оживить эти городские советы, но только при Екатерине II советы сделались представителями всех слоев населения, а не только купцов и ремесленников.

О первом случае выбора городского головы упоминается при созыве знаменитой комиссии 1767 года. Как дворянам было предложено выбрать в каждом уезде предводителя, который председательствовал бы при избрании делегатов в комиссию, точно так же и с тою же целью горожанам предложили выбрать городских голов. В 1785 году по грамоте, дарованной императрицею, люди всех слоев населения без различия сословий, при единственном условии, чтобы они занимали в городах определенную квартиру или были земельными собственниками, получили право выбирать делегатов в два собрания — думу и шестичленный совет, род исполнительной комиссии. Этот последний скоро монополизировал всю реальную власть и недружелюбно относился к более многочисленному городскому совету или думе. То обстоятельство, что все сословия одинаково пользовались правом голоса, позволило дворянству укрепиться и в городском самоуправлении. Хотя под конец оно отступило пред необходимостью взять на себя новое бремя, вначале дворянство снизошло до выполнения, по крайней мере в обеих столицах, функций городских голов и городских выборных. Между выборными Петербурга и Москвы появились такие лица, как граф Алексей Орлов и князь Вяземский. Шестигласная дума, названная так потому, что каждая из шести частей города имела только один голос, продолжала существовать рядом с городским головой до царствования Александра II. Оба эти учреждения выполняли исключительно административные функции, так как судебная власть в теории, заимствованной у Монтескье, считалась совершенно независимой от власти исполнительной.

Если мы станем искать причины, помешавшие быстрому развитию городского самоуправления в России, несмотря на права, предоставленные ему грамотой Екатерины, то, конечно, мы укажем на ту строгую зависимость, в какой находилось самоуправление от личной власти губернатора. Когда мы слышим о губернаторах, которые вмешиваются в дела думы, арестовывают виднейших членов избранной городской коллегии и отправляют их в ссылку без всякого вмешательства со стороны судебных учреждений, нам нетрудно понять, почему лица, занимавшие известное социальное положение, не старались быть избранными в городские головы. Что же касается тех, которые пользовались действительною властью в городском управлении, то они так раболепствовали пред губернатором, что, по известному выражению сенатора Сафонова, забывали, что они не только должны выполнять приказания губернатора, но и блюсти интересы города, восстановляя нарушенные права его и обращаясь с просьбами от его имени к высшей власти. Некоторые губернаторы сами прекрасно видели главную причину безжизненности городского самоуправления и готовы были признать ее результатом чрезмерной правительственной опеки.

Реформы Александра II должны были вдохнуть новую жизнь в городское самоуправление и уездное, расширив принцип представительства на все классы населения и установив вполне определенные границы, внутри которых местные коллегии могли свободно вести дела, не боясь вмешательства коренных чиновников.

Из городов, уездов и деревенских общин, составлявших губернию, только последние до реформы 1861 года не пользовались никакой самостоятельностью и поэтому, естественно, дворянин — собственник земли и крестьян выполнял судейские и полицейские обязанности в пределах своего именья, которое в то же время было пределами сельской общины. Это не значит, конечно, что крестьяне, жившие в каком-нибудь помещичьем имении, не имели общих интересов и не нуждались в обсуждении их при помощи общих собраний или в каком-нибудь управлении в виде родового управления. Для распределения земельных участков собирались общие собрания крестьян — хозяев изб — «мир». Из крепостных же помещик выбирал старосту, называемого иногда бурмистром (от немецкого слова бургомистр).

На удельных землях существовала та же организация с тем только различием, что должностные лица избирались самим миром. На этих землях, как и среди немногочисленных свободных жителей деревни — однодворцев, составлявших, однако, целые села, особенно на севере, мы находим кроме мирских сходов, руководимых старостами, собрания нескольких деревень и поселков, составляющих волости каждая со своим управлением. Из этих-то зародышей должна была вырасти до сих пор существующая система крестьянского самоуправления, и это произошло с того момента, когда освобождение крестьян положило конец судебной и полицейской власти помещиков.

Если мы примем во внимание тот факт, на который указывалось уже выше, что русское дворянство, всемогущее в границах своих имений, делившее с правительственными чиновниками управление уездом, в то же время вовсе не было исключено из участия в городском самоуправлении, то мы сможем сказать, что характерной чертой введенных Екатериною II реформ местного управления было установление доминирующего значения земельной аристократии. Мы еще больше утвердимся в этом мнении, если хотя бы в общих чертах рассмотрим строй губернского управления, каким он был создан тою же императрицею в 1775 году. Хотя деление России на губернии совершено было в царствование Петра Великого, но его губернии весьма отличались от екатерининских. Он разделил всю Россию сперва на восемь, потом на одиннадцать частей, причем каждая, в свою очередь, делилась на части, называемые губерниями. Нечто подобное мы находим во Франции в виде таких больших провинций как Лангедок, Бретань, Нормандия, состоящая каждая из нескольких интендантств. Это разделение было удержано следующими государями с незначительными лишь изменениями, касающимися числа и границ областей. В царствование Екатерины II мы вступаем в новый период истории губерний. В 1781 году число их было сорок одна, и с этого времени оно все увеличивалось, достигнув в наши дни семидесяти семи, не считая восемнадцати больших территорий, называемых областями. Само это число показывает нам, что мы имеем дело с подразделениями гораздо более мелкими, чем какие были в начале XVIII в., и закон, который ввел губернское самоуправление, отвечал желаниям, высказанным членами законодательной комиссии, и соответствовал проекту, выработанному московским генерал-губернатором, графом Волконским. Стоя на точке зрения комиссии и проекта, закон установил, что в каждой губернии должно быть не более трехсот или четырехсот тысяч жителей, и отменил всякие деления, кроме деления на уезды.