Александр Андреев - Терра инкогнита. Россия, Украина, Беларусь и их политическая история

Венцом преобразований Петра Великого стало создание стройной системы власти и управления в России: император с его кабинетом — Сенат — коллегий губернии — провинции — уезды. Эту систему контролировали прокуратура и фиксальная служба, поддерживаемые Преображенским приказом, Тайной канцелярией и Высшим судом. Система создавалась четверть века, с огромным трудом подбирались руководители, но система власти Петра позволила просуществовать Российской империи почти два столетия.

Петр изменил все — высшую власть, местное и отраслевое управление. Он реформировал существующее, ликвидировал старое, создавал и совершенствовал новое. Все преобразования Петра закреплялись указами, уставами, регламентами. Все важнейшие документы Петр писал или диктовал сам, многократно их переделывал.

Первые же годы правления Петра показали, что Боярская Дума, приказы, воеводы не в состоянии справиться с масштабами деятельности царя-реформатора. В 1698 году при аморфной думе, давно потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия. В отличие от Боярской Думы новый орган имел четкие задачи и распределение обязанностей, ответственность, режим работы, строго установленные формы делопроизводства. Ежемесячно в Ближнюю канцелярию поступали финансовые отчеты всех приказов, на основании которых составлялись годовые балансовые ведомости.

В Ближней канцелярии начали проходить думские заседания, в которых участвовали руководители приказов. С 1708 года эти постоянные заседания стали именоваться Консилией министров. При частых отъездах царя государством по именным царским указам управляла Консилия.

В октябре 1704 года была создана личная канцелярия царя — Кабинет Петра I. Кроме проблем управления страной, кабинет ведал царской казной, имуществом, личной перепиской.

Заседания Боярской Думы в начале XVIII века проходили редко. Боярам, замкнутой элитной группе, с древнейших времен были присущи определенная психология, отношение к реформам. С начала Северной войны царь постоянно отсутствовал в Москве, доверяя управление только избранным боярам, на которых мог положиться. Петр не стал ликвидировать ни саму думу, ни боярский чин. Он просто перестал давать боярство, которое не передавалось по наследству. Боярская Дума вымирала. В 1701 году из 53 членов Боярской Думы бояр было 35. В 1713 году из 29 думцев 17 были боярами — князья Долгорукие, Прозоровские, Чаркасский, Троекуров, Хованский, Ромодановский, Урусов, Стрешнев, Милославский, Шереметев, Львов, Юшков, Голицын, Салтыков, Лопухин, Татищев, Головин, Трубецкой, Мусин-Пушкин. Многие бояре стали соратниками Петра, но было и противодействие аристократии. Английский разведчик докладывал в Лондон: «Царь имеет очень ленивых и из-под палки действующих слуг. Можно сказать с достоверностью, что если нынешний царь умрет прежде, чем большая часть его старых бояр отправится на тот свет, то большая часть всего того, чем он пытался преобразовать страну, вернется в прежнюю старую форму. Большинство бояр, бывших прежде в великих чинах, должностях и милостях, в знатном почете, очень хорошо знает, что теперь у него меньше стало и значения, и почета, и чинов, да и всего состояния».

Петр повышал людей не по знатности, а по заслугам. К концу его царствования две трети его ближайших соратников и высшего руководства страны тем не менее принадлежало аристократам. Петру нужны были высокопрофессиональные и эффективно работающие сотрудники, способные проводить в жизнь его решения.

Петр настаивал, чтобы Консилия в его отсутствие принимала решение самостоятельно и не посылала к нему гонцов по мелким делам. В 1707 году он установил порядок ответственности членов Консилии, обязал их вести протоколы заседаний. Их должны были подписывать все министры — «и без того никакого бы дела не определяли, ибо этим дурость всякого явлена будет».

Консилия министров в 1711 году была заменена на Правительствующий Сенат. В указе царь объявлял: «всяк да будет послушен Сенату так, как нам самому». Первоначально Сенат состоял из девяти членов и обер-секретаря. Был четко регламентирован режим работы Сената, порядок рассмотрения дел. Членов Сената назначал только царь. Петр установил новый, до этого не применявшийся в России принцип коллегиальности. Все дела решались большинством голосов. Несогласный сенатор записывал в протоколе свое особое мнение. В канцелярии Сената было множество служащих и отделов — расправный, секретный, приказной, разрядный, фискальный, губернский. Особая контора контролировала исполнение указов Сената. Расправный отдел принимал жалобы на несправедливые решения дел в государственных органах, включая созданные в 1709 году девять губерний. Сенатские губернские комиссары составляли дворянские списки, контролировали военные, финансовые, поместные дела на местах, ведали набором рекрутов.

В первую очередь Сенат затребовал от всех приказов и воевод приходно-расходные книги по налогам, недоимкам и тендерам с 1700 года. Он не получил ничего. Приказные под разными предлогами саботировали именной указ царя. Никто даже не расписался в получении указа. Все обещали и не делали ничего. Сенат не получил ответов на свои запросы о состоянии дворцовых земель за последние тридцать лет, о состоянии государственных заводов, о доходах таможен. Из сотен дьяков и подьячих для работы в Сенате были отобраны только несколько человек. Почти невозможно было установить количество приказных людей и размер их жалованья. Четыре года Сенат перестраивал работу государства.

Полномочия Сената постоянно расширялись. Он стал высшей инстанцией в России. Сенат ничего не делал без воли Петра, он являлся главным исполнителем петровских указов.

Сенаторы часто спорили и ругались во время заседаний и жаловались царю на обиды. Обер-секретарю Сената помогали гвардейские офицеры, но следить за порядком среди высших сановников государства было непросто. Организовывать и контролировать деятельность Сената Петр поручил генерал-прокурору. С 1722 года прокуроры появились в судах и губерниях и подчинялись только царю. Генерал-прокурор возглавлял Сенат, были министром юстиции, руководил фискалами, имел право законодательной инициативы, наблюдал за деятельностью военных ведомств и Синода.

Указом от 8 декабря 1708 года Россия была разделена на восемь губерний: Московскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую, Киевскую, Азовскую. В Санкт-Петербургскую губернию вошли Ингрия, Карелия, часть Эстляндии, Псков, Новгород, Олонец, часть тверских и ярославских земель. В 1713 году была образована Рижская, а в 1714 году — Нижегородская и Астраханская губернии. Число губерний постоянно увеличивалось.