Александр Андреев - Терра инкогнита. Россия, Украина, Беларусь и их политическая история

Причин для изменения административно-территориального деления страны было множество. Сменившие в середине XVI века посадников и наместников воеводы тормозили развитие страны. Городовые воеводы возглавляли военное и гражданское управление города и уезда. С начала XVII века должность городового воеводы была введена во всех городах России. Вместе с дьяками воеводы возглавляли приказные или съезжие губы-канцелярии, сосредоточили всю полноту власти в уезде и городе. Для управления ими были созданы отдельные канцелярии-избы, в которых работали подьячие и приставы. Старосты заведовали сбором казенных податей. Померные взыскивали пошлины с измеряемых ими товаров. Пятенные свидетельствовали куплю и продажу лошадей, накладывали на них пятно-тавро и брали за это пошлины. Объезжие головы заведовали полицейскими делами. Им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки-полицейские. В городах и уездах служили таможенные и кабацкие головы, целовальники, приказчики. К началу царствования Петра в России служили триста воевод. Отношения воевод и центральной власти были очень неопределенны. Запутанность отношений затрудняла управление, а неопределенность прав сильно увеличивала власть воевод. Это вело к большим злоупотреблениям.

Губернии состояли из административного центра. К губернскому городу были приписаны другие города с уездами. В 1719 году Петр опять реорганизовал местное управление и создал в составе губерний пятьдесят провинций, разделенных на уезды и дистрикты.

После Полтавской битвы в Сенате скопилось более пятнадцати тысяч нерешенных дел и Петр перенес решение стратегических вопросов в губернии. Губернаторы подчинялись лично Петру и выполняли административные, полицейские, финансовые и судебные функции. Губернская власть была исполнительницей законов и предписаний высших органов власти без права действовать самостоятельно. Губернское правление являлось исполнительной канцелярией при губернаторе. Оно обнародывало законы, указы, распоряжения правительства, решало споры между городами и уездами, выполняло полицейские функции.

Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Общее присутствие возглавлял губернатор. Общее присутствие возглавлял губернатор. Ему подчинялись вице-губернатор, советники, врачебный инспектор, губернский архитектор, землемер, тюремный инспектор, судебный исполнитель. При губернском правлении действовали типография, регистратура, архив. Члены присутствия, одетые в форменное платье, церемонно собирались в определенное время в специальных помещениях, в которых считалось желательным иметь портрет императора. Они рассаживались за большим столом, на котором стояло «зерцало» — трехгранная призма с текстами петровских указов о соблюдении законов. Сначала по обсуждаемой проблеме высказывались младшие члены присутствия, затем — старшие. Протокол обсуждения подписывался всеми членами в порядке старшинства.

Канцелярия губернского правления состояла из отделений под общим наблюдением вице-губернатора. Помощники губернатора ведали своими отраслями управления: обер-комендант — военными делами, обер-комиссар и обер-провиантмейстер — губернскими налогами, ландрихтер — губернской юстицией, финансовыми, межевыми и розыскными делами. С 1713 года при каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов, из заслуженных отставных офицеров.

Главной обязанностью губернаторов было содержание и пополнение армии. Наказанием за неисполнение этого указа царя были штрафы и конфискации поместий и вотчин.

Провинциями с 1719 года руководили воеводы, округами-дистриктами управляли земские комиссары. Петр отделил судебную систему от административной, разделив страну на десять судебных округов. Окружные надворные суды подчинялись Москве. Торгово-посадское городское население было разделено на две гильдии. К первой приписывали знатных купцов и оптовых торговцев, ко второй — мелких купцов и ремесленников, расписанных по цехам. В 1722 году был образован Главный магистрат и городские магистраты из выборных горожан. Магистраты состояли из президента, бурмистров и ратманов-советников.

После создания Сената и губерний Петр образовал коллегии, заменившие разложившиеся приказы. 12 декабря 1718 года Петр I подписал указ о создании коллегий. Распределение дел между ними было проведено четко и ясно. Три коллегии — иностранных дел, военная и адмиралтейская — ведали внешними и военными делами. Три коллегии — камер, штате, ревизион — управляли государственными финансами. Три коллегии — мануфактур, берг, коммерц — стояли во главе промышленности и торговли. Судебными делами ведала юстиц-коллегия. Были созданы Малороссийская, Вотчинная, Медицинская коллегии, Священный Правительствующий Синод.

Коллегиальное устройство предполагало решение дел большинством голосов, что позволяло принимать лучшие решения, авторитетные и независимые. Коллегии состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президент, советников, прокурора, помощников-асессоров. Во главе канцелярии стоял секретарь. Ему подчинялись нотариус, протоколист, регистратор, архивист, переводчик, писцы, копиисты.

Все пакеты, приходившие в коллегию, сдавались дежурному чиновнику. Указы императора и Сената вскрывал президент, остальные пакеты — вице-президент. Секретарь регистрировал бумаги и готовил материалы для доклада присутствию. Зал заседаний был в коврах и гобеленах, стол — под балдахином. Сначала докладывались государственные дела, потом частные. После обсуждения решение принималось большинством голосов. При их равенстве перевешивал голос президента. Решение заносилось в протокол, подписывавшийся всеми участниками заседания. По этому решению канцелярия готовила исполнительные бумаги и отсылала по принадлежности. Решенные дела сдавались в архив.

Идеалы царя-преобразователя не осуществились. Принцип коллегиальности в коллегиях не прижился. Долго не могли набрать необходимого количества специалистов, а потом уже было поздно.

29 февраля 1720 года Петр подписал Генеральный Регламент, установивший властную вертикаль: царь — Сенат — коллегии — губернии — провинции — уезды. Все части бюрократической машины должны были работать по уставам и инструкциям — так хотел Петр. Созданная Петром государственная иерархия сменила средневековую приказную систему, чуть не уничтожившую страну.

Петр ввел обязательное начальное обучение в созданных им цифирных школах. Учеба рассматривалась как гражданская повинность. Без свидетельства о начальном образовании молодым дворянам запрещалось жениться. Петр уничтожил разницу между вотчиной и поместьем, превратив их в имения. В марте 1714 года Петр подписал новый закон о наследстве. Прекратилось дробление имений между многочисленными наследниками, стимулируя их поступление на службу. Завещатель мог передавать недвижимость только одному из наследников. Многие дворянские дети пошли служить, но еще больше осталось дома. В 1730 году многочисленные челобитные от российского дворянства вынудили императрицу Анну Иоанновну отменить этот указ.