Любовь Мельникова - Император Всероссийский Александр I Павлович

В первое десятилетие своего царствования Александр I провел реорганизацию центральных органов государственного управления, которые с небольшими изменениями просуществовали до 1917 г. Преобразования были призваны ликвидировать неопределенность и смешение функций высших учреждений.

8 сентября 1802 г. был издан указ о правах и обязанностях Сената. Его проект разрабатывался и обсуждался поэтапно в самом Сенате, Негласном комитете и Непременном совете. За время подготовки сенатской реформы Александр заметно охладел к идее возрождения и расширения полномочий этого органа, объявленной им 5 июня 1801 г. Это сказалось как на содержании утвержденного императором указа, так и на дальнейшей практической деятельности учреждения. Сенат объявлялся «верховным местом империи», наделенным исполнительными, судебными и надзорными функциями. (Предложения предоставить ему также законодательную власть или, напротив, ограничить его полномочия в основном судебными функциями Александр I не поддержал.) Сенат контролировал все центральные и местные органы исполнительной власти. Кроме того, он получил право делать представления (возражения) императору по поводу указов, противоречивших другим законам.

Александр Павлович и Елизавета Алексеевна. Художник Ж. Л. Вуаль.

Последнее положение, изложенное в 9-й статье указа, могло некоторым образом ограничить власть монарха. Однако в окончательный вариант закона была внесена «редакторская» правка, дававшая возможность для различного толкования этой статьи. По проекту Сенат имел право делать императору представления, «если бы по общим государственным делам вышел указ», сопряженный «с великими неудобствами в исполнении» или несогласный «с прочими узаконениями». В утвержденном варианте слово «вышел» было заменено на «существовал» («если бы по общим государственным делам существовал указ…»). Поэтому, когда через несколько месяцев сенаторы попытались опротестовать указ от 5 декабря 1802 г., запрещавший дворянам в обер-офицерских чинах выходить в отставку, не отслужив 12 лет, Александр «разъяснил» им, что они могут делать представления лишь на существовавшие прежде законы, а не на вновь издаваемые. Так в одночасье Сенат потерял приобретенное было право влиять на законотворческий процесс императора.

8 сентября 1802 г. одновременно с указом о правах и обязанностях Сената Александр I подписал Манифест об учреждении министерств. Его проект разрабатывался в Негласном комитете в обстановке строгой секретности. Поэтому обнародование документа стало неожиданностью для многих и, по словам Чарторыйского, «наделало много шума в петербургских и московских салонах». В соответствии с отраслями государственного управления были учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе министерств были поставлены министры, назначаемые императором. Они имели товарищей (заместителей), которые были не везде, и канцелярии. Новые учреждения состояли из нескольких департаментов под начальством директоров. По сути, министерства заменили собой старые петровские коллегии. Первоначально коллегии сохранялись и подчинялись соответствующим министерствам, но в последующие годы почти все они были упразднены.

Согласно манифесту, министерства находились под контролем Сената, куда должны были поступать ежегодные отчеты об их деятельности. Однако предоставленное министрам право личных докладов императору, а также учреждение для совместного обсуждения дел Комитета министров, в заседаниях которого участвовал государь, на практике ослабляло имевшиеся у Сената прерогативы. Отчеты министров поступали на рассмотрение сенаторов с большим опозданием, а затем вообще прекратились. Постепенно Сенат утратил контроль над центральными органами управления, его полномочия фактически ограничились судебными функциями и надзором за деятельностью местной администрации. Несмотря на объявление Сената «верховным местом в империи», реальное значение высшего государственного учреждения вскоре приобрел Комитет министров, о чем красноречиво свидетельствует решение Александра I при отъезде в армию в 1805 г. доверить управление страной именно ему, а не Сенату, как это делал в подобных случаях Пётр I.

На министерские посты наряду с екатерининскими сановниками были назначены все члены Негласного комитета. Кочубей получил должность министра внутренних дел. Чарторыйский, Новосильцев и Строганов стали соответственно товарищами министров иностранных дел, юстиции и внутренних дел. Это привело к длительным перерывам в заседаниях неофициального совета при императоре, а затем к его ликвидации и окончательному слиянию с государственным аппаратом.

В 1807 г. ближайшим советником Александра I стал М. М. Сперанский, выходец из среды духовенства, обладавший исключительными дарованиями и необычайной работоспособностью. 25 июня 1811 г. государь утвердил подготовленное им «Общее учреждение министерств», фактически завершившее министерскую реформу. Новый закон установил точное разграничение функций министерств, единые принципы их организации, однако не решил до конца проблему контроля за их деятельностью со стороны какого-либо высшего органа. На практике министры по-прежнему были ответственны лишь перед императором, что значительно усиливало предоставленную им власть.

С именем М. М. Сперанского связано создание известного «Введения к Уложению государственных законов», содержавшего план государственного преобразования России. Этот проект разрабатывался в 1808–1809 гг. по поручению и при активном участии Александра I. По словам Сперанского, император «стократно» обсуждал с ним предполагаемые реформы, нередко проводя за этим занятием «целые вечера». Однако плоду их совместных усилий суждено было остаться лишь памятником законодательной и общественно-политической мысли.

Сперанский Михаил Михайлович. Художник А. Г. Варнек.

Осуществление намеченных преобразований заставило бы Россию сделать шаг в сторону конституционной монархии. В основу «Введения» был положен принцип разделения властей при независимости судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. Высшим законодательным учреждением должна была стать Государственная дума, исполнительным – министерства, судебным – Сенат. Думу предполагалось сделать выборным органом, установив имущественный ценз. Право избирать и быть избранными получали лица, имевшие в своем владении недвижимую собственность (дворяне и люди среднего состояния). Дума участвовала в разработке законов и давала им предварительное одобрение, ограничивая тем самым власть монарха. Минуя Думу, император мог принимать решения только о начале войны или заключении мира. При этом царь обладал исключительными правами законодательной инициативы и утверждения всех законов. Министерства становились ответственными перед Думой. Решения Сената (как высшей судебной инстанции) признавались окончательными. Вершиной новой системы управления должен был стать Государственный совет, которому отводилась роль своеобразного связующего звена между монархом и всеми тремя ветвями власти. Кроме того, в нем предполагалось проводить первоначальное обсуждение наиболее важных государственных дел.