Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Нужно, однако, заметить, что это разделение не исчерпывает всех видов территориальных союзов. Как мы увидим ниже, существуют союзы, составляющие промежуточную форму между государственными и негосударственными. Это такие союзы, власть которых основывается отчасти на их внутреннем праве, отчасти на праве высшего союза и поэтому отчасти самостоятельна, отчасти нет. В таком положении находится, например, Австралия. Там существует свое народное представительство — австралийский парламент, организация которого составляет часть внутреннего права Австралии, но, с другой стороны, там действует через посредство генерал-губернатора монархическая власть английского короля. Эта власть уже основана не на собственном праве Австралии, а на праве Англии: социально-психологическое основание ее лежит не в австралийском народе, а в английском. В сходном положении находится входящая в состав Венгрии Хорватия: она имеет свое народное представительство, но во главе управления стоит "бан", назначаемый венгерским правительством. Эти промежуточные формы не имеют определенного названия. Еллинек, который первый анализировал их природу, назвал их "государственными фрагментами" (Staatsfragmente), т. е. как бы "обломками государств". Наиболее подходящее русское название для них — "автономный край".

От понятия государственной власти нам нужно перейти к государственной организации, посредством которой эта власть осуществляется. Мы знаем, что государство не имеет естественной воли в психологическом смысле этого слова, что его воля создается из индивидуальных воль отдельных физических лиц путем их взаимодействий. Те члены государства, которые участвуют в образовании его воли, называются органами государства. Некоторые писатели определяют понятие органа так: органы государства суть лица, которые служат государственным целям или государственным интересам. Такое определение совершенно неверно — оно слишком широко. В сущности, все члены государства служат в известном отношении государственным целям, но еще не являются в силу этого его органами, а только играют роль субъектов обязанностей по отношению к нему. Плательщики налогов, например, служат государственным целям, но они — не органы государства; солдаты точно так же служат государству, но они не органы, а только слуги государства; наконец, можно даже сказать, что и преступники, например, когда они добровольно заявляют о своих преступлениях и отдаются в руки правосудия, служат тем самым интересам государства, но, разумеется, органами его при этом не делаются. Существенный признак органов государства в том, что они не только ему служат, но и участвуют в образовании государственной воли.

Органом государства может называться только тот, кто совершает известные юридические акты, которые считаются проявлением воли государства в праве, или, по крайней мере, кто участвует в совершении таких актов. Даже лица, состоящие на государственной службе, во многих случаях не являются органами государства. Профессор университета, например, когда преподает, хотя и состоит на государственной службе, не совершает никаких юридических действий от имени государства и потому не выступает в качестве органа государства. Но если тот же профессор занимает известное положение, дающее возможность совершать юридические акты от лица государства, например, состоит ректором университета, то он есть орган государства. Органами государства не являются врачи, состоящие на государственной службе, техники и вообще все те должностные лица, обязанности которых состоят в выполнении технических действий, не имеющих юридических последствий, т. е. не влекущих за собой установления или прекращения прав или обязанностей. Напротив, мировой судья есть орган государства, ибо, постановляя приговор, он совершает от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия. Точно так же органы государства — прокурор, губернатор, президент республики, монарх.

В приведенных примерах одно физическое лицо, взятое в отдельности, может совершать акты, признаваемые в праве проявлениями воли государства. Но еще чаще в образовании акта государственной воли принимает одновременно участие целая группа физических лиц. На этом основании государственные органы можно делить на "единоличные" и "многоличные". Последние, в свою очередь, можно разделить на две категории, смотря по тому, в каких взаимных отношениях находятся те физические лица, которые входят в одну группу. Возможно, что они участвуют в образовании государственной воли на равных правах, так что государственный акт образуется в данном случае решением большинства; тогда они носят название коллегиальных органов, или коллегий. Окружной суд, парламент являются коллегиальными органами. Когда же мы имеем перед собой такого рода органы, которые состоят из многих физических лиц, но действующих не на равных правах, а так, что получают преобладание воли одного физического лица, то имеем бюрократический орган, таково, например, каждое отдельное министерство в России. Эта организация состоит из многих физических лиц, но решающая роль в ней принадлежит одному физическому лицу, а остальные образуют совещательное при нем учреждение (совет министра) или подготавливают и докладывают ему подлежащие его решению дела (директора департаментов и подчиненные им чиновники).

Органы всех указанных видов — единоличные и многоличные, коллегиальные и бюрократические могут, в свою очередь, для совершения тех или иных актов соединяться в дальнейшие группы. Образование государственной воли в современных государствах есть чрезвычайно сложный процесс. Иногда для совершения известного акта государственной воли требуется совместная деятельность целого ряда единоличных, коллегиальных и бюрократических органов. Таким образом составляются сложные органы, состоящие из нескольких органов. Когда, например, мы говорим о "парламенте" в конституционных странах, то разумеем под этим именем, обыкновенно, сложный орган, состоящий из двух палат: верхней и нижней. В Англии юристы под этим словом подразумевают иногда обе палаты и короля вместе.

Кроме разделения государственных органов по их внутреннему составу существует еще другое, играющее весьма важную роль в науке государственного права разделение по их положению в государстве. С этой точки зрения различают органы высшие, или непосредственные, и подчиненные, или посредственные.

В чем же заключается это различие? Мы знаем, что государственная власть основывается на общественном признании, т. е. на общественно признанных юридических нормах, которые предписывают повиновение государственной власти. Но эти юридические нормы необходимо должны заключать в себе известные общие начала организации государства, которые входят таким образом в область непосредственного общественного признания. Без признания известных принципов государственного строя, т. е. известных органов государства, нельзя представить себе и повиновения власти. Нельзя повиноваться "государству" вообще, повиновение возможно лишь конкретному государству, так или иначе организованному. Поэтому в каждом государстве должны быть такие органы, которые имеют основание непосредственно в общем признании, существование которых неразрывно связано с основной обязанностью публичного права — обязанностью повиновения. Такие органы, существующие в силу самого государственного устройства, органы, без которых государство существовать не может, называются непосредственными, или высшими, органами государства. Таковы в конституционных странах — монарх и парламент, состоящий, обыкновенно, из двух палат.