Коллектив авторов - Региональное финансовое право

На основе анализа ст.41 БК РФ к обязательным доходам региональных бюджетов следует отнести:

– доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним;

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в т. ч. штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия.

Обязательные бюджетные доходы обладают такими общими чертами, как обязательный характер, установление публично-правовыми образованиями в одностороннем порядке, а также обеспеченность государственным принуждением (включая, в т. ч., возможность принудительного взыскания в случае неуплаты).

Обязательные доходы составляют основную часть доходов региональных бюджетов. Отмечая региональные особенности данного вида бюджетных доходов, остановимся на следующем. Анализ существующей системы распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами и разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области бюджетных доходов показывает, что они далеки от оптимальных.

Ст.56 БК РФ установлено, что в региональные бюджеты поступают доходы от региональных налогов, в отношении которых субъекты Российской Федерации обладают определенной компетенцией. Обращает на себя внимание, что перечень налогов субфедерального уровня небольшой, к региональным налогам НК РФ в настоящее время отнесены налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Вместе с тем полагаем невозможным увеличение числа налогов, отнесенных к категории региональных, в силу объективных причин. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что основным критерием при выделении субфедеральных налогов является учет мобильности налоговой базы. Чем выше степень мобильности каких-либо объектов, тем выше должен быть уровень власти, получающий доходы с этих объектов, поскольку особую актуальность приобретает равномерность распределения налоговой базы по территории государства [257]. В связи с этим видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что доходная часть субфедеральных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (поимущественные налоги), а бюджетов верхнего уровня – за счет налогов, имеющих перераспределительную природу [258]. Кроме того, необходимо учитывать и другие факторы – экономическую эффективность налогообложения, необходимость обеспечения государственной целостности, бюджетную ответственность [259]. В настоящее время к региональным отнесены, прежде всего, наиболее иммобильные налоги – налоги на имущество. Несмотря на это, по оценкам экономистов разница между субъектами Российской Федерации в налоговых поступлениях на душу населения составляет почти 116 раз [260]. Соглашаясь с тем, что существующее экономическое неравенство является одним из основных факторов, сдерживающих развитие Российской Федерации [261], вместе с тем полагаем, что увеличение числа региональных налогов в силу мобильности налоговой базы иных налогов, на наш взгляд, только увеличит данную разницу.

Что касается определения компетенции регионов в области доходов, то согласимся с А.Г. Паулем в том, что до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствует четкое определение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов [262]. В БК РФ содержатся статьи, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации по формированию доходов собственных бюджетов. Вместе с тем анализ их содержания показывает, что они касаются только полномочий в сфере налогов и сборов и содержат отсылочные к законодательству о налогах и сборах нормы.

Анализируя компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области налогообложения, отметим следующее. Прежде всего, обращает на себя внимание вопрос, к какому виду предметов ведения относится компетенция субъектов Российской Федерации в области региональных налогов – совместному или исключительному. В соответствии с и. «и» ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время остается неразрешенным вопрос о том, относится ли к совместному предмету ведения установление и введение в действие региональных налогов.

В литературе встречаются различные точки зрения на данную проблему. Ряд авторов относит региональные налоги к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Например, С.Г. Пепеляев полагает, что федеральный законодатель обязан определить условия взимания регионального налога таким образом, чтобы федеральное регулирование фактически выполняло роль направляющего и сдерживающего начала, обеспечивающего реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма [263].

Существует и противоположная точка зрения о том, что компетенция субъекта Российской Федерации в области региональных налогов должна рассматриваться как собственная компетенция субъектов Российской Федерации. В частности, Ю.Л. Смирникова, рассматривая компетенцию региона в области налогов как собственную, к полномочиям субъекта Российской Федерации в области региональных налогов относит осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации, самостоятельное установление, изменение и отмену налогов субъекта, самостоятельное установление порядка распределения региональных налогов между региональным и местными бюджетами [264].

По нашему мнению, несмотря на то, что региональные налоги являются основным доходным источником регионального бюджета, полномочия в области регионального налогообложения нельзя отнести к самостоятельной компетенции субъекта Российской Федерации. Как справедливо отметила Г.В. Петрова, существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральным, так и региональным законодательством. [265]Установление и введение в действие региональных налогов неразрывно связано со всей налоговой системой Российской Федерации. При установлении и введении в действие региональных налогов необходимо учитывать не только фискальную составляющую, но и регулирующую, а также необходимость учета основных принципов налогообложения (прежде всего, единства экономического пространства, единства налоговой политики и др.).