Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Кроме того, пределы компетенции субъектов Российской Федерации в области установления и введения региональных налогов существенно ограничены Федерацией. Анализ действующего законодательства о налогах и сборах показывает, что в настоящее время органы государственной власти субъектов

Российской Федерации осуществляют точечное регулирование «своих» налогов: согласно ст.12 НК РФ региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными органами субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения. При этом полномочие по введению регионального налога является не правом, а обязанностью субъекта Российской Федерации. В соответствии с действующим федеральным налоговым законодательством субъекты Российской Федерации не вправе решать вопрос, вводить ли региональный налог на своей территории. Пределы же усмотрения органов власти субъектов Федерации в отношении оговоренных элементов региональных налогов минимальны.

Особое внимание следует обратить на налоговые льготы по региональным налогам. Прежде всего уместно отметить, что льготы по региональным налогам устанавливаются как федеральным налоговым законодательством, так и законами субъектов Российской Федерации о налогах, т. е. субъекты Федерации вправе вводить дополнительные льготы, не предусмотренные на федеральном уровне. В этой связи видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что наличие у федерального уровня власти полномочий по установлению налоговых льгот по региональным налогам является одной из причин продолжающейся неспособности регионов самостоятельно и в полной мере обеспечивать реализацию расходных обязательств [266].

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что даже в этих условиях при наличии ограниченной Федерацией компетенции субъекты Российской Федерации способны повысить доходную часть своих бюджетов, используя налоговые меры. В частности, регионы стали снижать налоговые ставки и устанавливать иные налоговые льготы и по налогу на имущество организаций, и по налогу на прибыль организаций налогоплательщикам, осуществляющим приоритетную для субъекта Российской Федерации инвестиционную и инновационную деятельность. Цель таких льгот – стимулирование роста налоговой базы в перспективе и соответственно прирост налоговых поступлений в бюджеты [267]. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации применяются налоговые льготы стимулирующего характера по налогу на имущество организаций. Например, согласно ст.2 Закона Иркутской области от 8 октября 2007 г. № 75-оз «О налоге на имущество организаций» [268]организации, осуществляющие отдельные виды экономической деятельности в отношении приобретенного и (или) вновь созданного имущества на сумму увеличения его первоначальной стоимости уплачивают налог в размере 25 % от установленной налоговой ставки в течение налогового периода, в котором указанное имущество принято к бухгалтерскому учету в качестве основных средств.

В связи с тем, что объем доходов от региональных налогов в достаточной степени не покрывает необходимые расходы соответствующего публичного образования, возникает необходимость перераспределения обязательных доходов вышестоящего уровня. В настоящее время основная доля обязательных доходов поступает в региональные бюджеты в виде отчислений от федеральных доходов. Рассматривая данный метод бюджетного регулирования, отметим, что изначально он использовался как метод перераспределения регулирующих доходов. Поскольку нормативы отчислений определялись не только БК РФ, но и законом о федеральном бюджете, применение данного метода подвергалось заслуженной критике. Прежде всего вызывали возражение временный характер таких отчислений (нормативы отчислений пересматривались ежегодно), а также их закрепление в законе о бюджете, которое до принятия федерального закона о федеральном бюджете не позволяло даже спланировать бюджет субъекта Российской Федерации по доходам. В связи с этим 20 августа 2004 г. в БК РФ были внесены изменения [269], направленные на устранение выявленных недостатков. При этом было упразднено само понятие «регулирующие доходы». А, кроме того, было установлено, что соответствующие нормативы отчислений должны устанавливаться на постоянной основе (согласно ст.58 БК РФ нормативы отчислений от федеральных доходов устанавливаются БК РФ).

Несомненно, наделение бюджетов субъектов Российской Федерации собственными доходами гарантирует регионам бюджетную самостоятельность, поскольку собственные доходы являются основой формирования доходной части бюджета любого уровня. Вместе с тем, возникает вопрос, можно ли все перечисленные в ст.47 БК РФ доходы назвать собственными в полном смысле этого слова? Здесь уместно отметить, что понятие «собственные доходы» в настоящее время устоявшимся не является. Вместе с тем, согласно толковому словарю, собственный – производимый, совершаемый по своей воле, по своему почину, зависящий от своей воли [270]. Повлиять собственным решением на отчисления от федеральных доходов, а тем более на дотации или субсидии, региональным властям не представляется возможным. На наш взгляд, в ст.47 БК РФ речь идет не о собственных, а о закрепленных за соответствующим бюджетом доходах.

Также вызывает тревогу тот факт, что не произошло «постоянства» в закреплении нормативов отчислений от федеральных доходов. Установление только запрета определять такие нормативы законами на ограниченный срок действия не привело к долгосрочности их закрепления. Бюджетная практика показывает, что до сих пор нормативы отчислений от федеральных доходов пересматриваются ежегодно. Ежегодно вносятся изменения в соответствующие статьи БК РФ. В литературе отмечается постоянное изменение нормативов отчислений налогов в бюджет субъекта Российской Федерации [271]. В частности, справедливо критикуется ежегодное изменение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц [272]. Полагаем, что необходимо внести изменения в БК РФ, направленные на закрепление понятия регулирующих доходов, а также установление временных ограничений по изменению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Полагаем, что такой срок не может быть меньше срока, на который планируется бюджет (трехлетнего периода). Это позволит более эффективно использовать данный метод распределения доходов.