Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;

применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.

Разрешительная система – важный и широко применяемый метод регулирования общественных отношений публичной администрацией. Благодаря правовому регулированию он становится административно-правовым методом, включая в себя такие действия, как принятие правонаделительного административного акта о выдаче лицензии (решения о допуске, выдаче квоты, сертификации, аттестации), контроль за соблюдением правил разрешенной деятельности, переоформление, приостановление, отзыв (лицензии, разрешения), лишение права на управление транспортным средством, прекращение действия квоты, допуска.

Следует поддержать позицию А.А. Демина, который правильно отмечает административно-правовую природу лицензирования: «Ситуация, когда Гражданский кодекс РФ, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем (например, лицензирование), показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодательства. Лицензирование – это властная функция публичной власти, и никакое закрепление в гражданском законодательстве не может изменить этого факта» [63] .

Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой системы, и все складывающиеся при этом административно-правовые отношения следует отличать от следующих смежных явлений:

1) от разрешений, доверенностей, выдаваемых линейными руководителями своим подчиненным, как разового характера, так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения;

2) от разрешений на совершение единичных действий, таких как выдача виз для выезда из России, разрешений на ранний брак, санкций суда на арест, обыск. Так, в ст. 13 СК РФ установлено, что при наличии уважительных причин по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст наступает в 18 лет. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, часто не связанные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору, регулируемые не административным правом.

Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичные интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами публичной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребление административной властью и даже коррупция.

Субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации (в том числе юридические лица), с одной стороны, и субъекты публичной исполнительной власти – с другой. Есть одно исключение из этого правила: в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 8) филиалы вуза проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно.

Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Разрешение может носить экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Довольно часто разрешение связано с деятельностью в определенном месте и даже в определенном помещении.

Деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов страны при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов этих субъектов о намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности на их территориях. К уведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа.

Федеральными нормативными правовыми актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению его соискателя.

20.2 Правовая основа разрешительной системы

Правовую основу разрешительной системы составляют юридические акты разной юридической силы, из них ведущая роль принадлежит Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Без преувеличения его можно считать основой законодательства о разрешительной системе, но только в отношении предпринимательской деятельности. Этот Закон не распространяется на внешнеэкономическую, образовательную, биржевую, природоохранную деятельность, а также на отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и на ряд других видов лицензируемой деятельности (ч. 2 ст. 1).

В соответствии с названным Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами…». Следует отметить, что за последние годы круг видов деятельности, подлежащих лицензированию, уменьшился. В 2001 году было отменено лицензирование юридической деятельности, в 2006-м – аудиторской и оценочной деятельности. С 1 января 2007 г. прекращено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности, проектирования зданий и сооружений (за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения), инженерных изысканий для строительства, а также для строительства зданий и сооружений.

Вопросы разрешительной деятельности регулируются также законами Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании», от 11 марта 1992 г. № 2487 «О безопасности дорожного движения», от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» и многими другими нормативными актами.