И. Я. Ковальчук - Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

Все вышеперечисленное – не недостаток, а именно специфика, характерная для нас или для группы разных стран 93 93 О том, что российская практика огосударственного банковского сектора опровергает распространенное мнение экономистов-теоретиков о неэффективности такой организации этой сферы экономики, см.: Поспелова Е. А. Влияние государственного присутствия в банковском секторе на экономическое развитие страны // Экономические отношения. 2020. Т. 10. № 1. С. 161-174. Примечательно, что еще российские цивилисты конца XIX – начала XX вв., рассматривая проблему концентрации банковского капитала, возможности управлять им из единого центра, прогнозировали введение государственной монополии на банковское дело: Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. М., 2003. Т. 2. С. 406. . Но она позволяет прийти к выводу, что наш финсектор таит в себе много рисков дополнительно ко всем тем, что он генерирует просто потому, что является финсектором экономики. К информационному дисбалансу, «чрезмерной» гибкости и скорости развития добавляется огосударствление, олигополия, проблемы взаимодействия правительства и гражданского общества. Получается, что насколько бы эффективной свобода не была, она должна быть принесена в жертву устранению этих рисков. Таков современный мейнстрим, как нельзя лучше ложащийся на российский этатизм. В нем послабления возможны только в порядке исключения, да и то прежде всего в таких сферах, как валютные отношения или отношения по поводу драгоценных металлов, где в общем-то возврат к полноценному регулированию уже невозможен, а вот жизнь «портить» можно меньше. Более того, государство в рамках такой парадигмы может не стесняться своего «хозяйского» отношения, что весьма наглядно проявляется во взаимоотношениях ФНС и импортеров/экспортеров, ничем принципиально не отличающихся от отношений ЦБ и поднадзорных ему банков. Единство финрынка, поддержанное российскими реалиями.

Термин «мегарегулятор» относится к числу наших изобретений и в принципе имеет довольно широкое значение. Им обозначается такой орган, который наделен крайне широким набором полномочий в одной большой сфере компетенции и который при этом имеет достаточную степень независимости от иных управленцев. Короче говоря, это – орган почти без конкурентов. С этой точки зрения, можно говорить о Конституционном Суде РФ как «мегарегуляторе», поддерживающим во всех сферах жизни общества режим «конституционализма», или о «мегарегуляторе» в сфере интеллектуальной собственности, который потенциально может взять на себя функции регистрации всех авторских, патентных прав, прав на товарные знаки, не «делясь» ими с госкорпорациями и органами обороны и безопасности 94 94 См.: Кокотов А. Н. Конституционный Суд России и макроправовое регулирование // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 3. С. 3-7. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»; Право интеллектуальной собственности: Учебник / под общ. ред. Л. А. Новоселовой. М., 2019. Т. 4. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». . Центральный банк России является мегарегулятором финансового рынка. В зарубежной литературе в данном случае используется скорее не институциональное, а функциональное определение – рассуждают об integrated model of financial sector supervision, то есть интегрированной модели надзора за финансовым сектором, общеупотребительного термина для обозначения того, кто им занимается, нет 95 95 Существует термин unified financial sector supervisory agency (орган унифицированного надзора за финсектором) и более короткий integrated supervisory agency (орган интегрированного контроля), но каждый автор по сути употребляет ту словесную форму, которая ему больше нравится, ср.: Siregar R. Y. and James W. E. Designing an Integrated Financial Supervision Agency: Selected Lessons and Challenges for Indonesia // ASEAN Economic Bulletin. 2006. Vol. 23. No. 1. P. 98-113; и Martinez J. and Rose T. International Survey of Integrated Financial Sector Supervision // Policy Research Working Papers. 2003. URL: https://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/1813-9450-3096 . Думается, отсутствие единого термина в зарубежной литературе и наличие его у нас являются равнодопустимыми ситуациями, которые не требуют исправления и каких-либо дополнительных теоретических дискуссий. .

Концепция мегарегулятора сравнительно молода. Традиционно его история отсчитывается от 1986 года, когда Норвегия передала единому Управлению кредитного (с 2009 года – финансового) надзора (независимому от Банка Норвегии) банковский надзор и регулирование деятельности бирж и страховщиков, что стало катализатором аналогичных реформ в Дании (1988) и Швеции (1991). На самом деле, за 2 года до этого, Сингапур создал из Денежно-кредитного управления, выполняющего функции центрального банка, орган «банко-страхо-фондового» надзора, а еще за 20 лет до норвежцев, в 1966 году, Саудовская Аравия объединила банковский и страховой надзор в стенах своего ЦБ – Агентства денежного обращения 96 96 Исмаилов И. Ш. Указ. соч. . Но и это не «предел». Известно, что к началу Гражданской войны в США в большинстве штатов были суперинтенданты банков, ответственные за регулирование собственно банков, иных кредитных организаций, трастов и строительных компаний, с которыми те были связаны 97 97 Komai A. and Richardson G. A Brief History of Regulations Regarding Financial Markets in the United States: 1789 to 2009 // National Bureau of Economic Research. Paper No. 17443. P. 4. . А в Российской империи в первой половине XIX века банки и биржи регулировались Министерством финансов исходя из простого принципа целесообразности – как ближайшее к этой сфере ведомство 98 98 Буклемишев О. В., Данилов Ю. А., Кокорев Р. А. Указ. соч. С. 54; Соловьев Я. В. Министерство финансов Российской империи в 1858-1903 гг.: организация и функционирование. Дисс. на соиск. уч. ст. к-та ист. наук. М., 2003. С. 3-25. . По сути на примере американских интендантов и российского минфина мы видим квазимегарегуляторы – и это не натянутое сравнение, а вполне себе аналогичная модель, построенная на единстве решаемых при вмешательстве в экономику задач. Но дело в том, что концепция интегрированного надзора отталкивается именно от современных особенностей финсектора, сформировавшихся к концу XX века, и потому в некотором смысле является преходящей, созданной для конкретного времени и конкретных условий – изменится рынок, изменится и она. Для XIX века был актуальным вопрос о формировании независимого центрального банка, наделенного монополией в сфере кредитно-денежной политики. И в этом смысле квазимегарегуляторы рассматривались властями как зло (в США – из-за того, что они формировались на уровне штатов и использовались в борьбе южан за автономию от федерального правительства, в России – из-за вдохновленности идеей независимого от всякого влияния со стороны чиновничества органа). В конце XIX – начале XX вв. банкинг и страхование развивались порознь, поэтому неудивительно, что полномочия как минимум в этом отношении разделялись между разными ведомствами – агентствами в США, Минфином и МВД – в России 99 99 См.: Komai A. and Richardson G. Op. cit.; Ермаков Д. Н. Социальное страхование в Российской империи // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2. С. 76-84. . Злободневным тогда был вопрос о допустимости каким-либо вообще прямым образом регулировать финансовую сферу, и квазимегарегуляторы, уже потесненные ЦБ, казалось, уходили в прошлое. Но тут настал 1929 год, и государственное вмешательство в частные финансы с легкой руки «нового курса» во всем мире вошло в новую стадию своего развития – каждый сегмент рынка получил своего регулятора, в первую очередь это отразилось, конечно, на организованных торгах ценными бумагами 100 100 Буклемишев О. В., Данилов Ю. А., Кокорев Р. А. Указ. соч. С. 54-57. . Там, где раньше лежало пространство саморегулирования, теперь восседал государственный орган. Процесс шел медленно: Великобритания, например, долгое время проводила довольно либеральную, по сравнению с США, политику в отношении финансистов 101 101 Евлахова Ю. С. Трансформация институциональной структуры регулирования финансового рынка (на примере Великобритании) // Вестник РГЭУ РИНХ. 2006. № 21. С. 102, 103. . Кроме того, на протяжении всего XX века происходили скачки то вперед, то назад по направлению к постоянному госвмешательству: когда Скандинавия уже переходила к интегрированному надзору, США при Р. Рейгане и Великобритания при М. Тэтчер крутили пальцем у виска и отменяли прежнюю регуляторную нагрузку, в частности, ограничения для банков 102 102 Буркова А. Ю. Дерегулирование // Юрист. 2020. № 1. С. 71-73. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». .