Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Как мы уже выяснили, принцип самостоятельности бюджетов непосредственно регулирует общественные отношения путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. При этом права и обязанности, закрепляемые названным принципом, представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований. Но в какой форме реализуются нормы ст. 31 БК РФ, устанавливающие принцип самостоятельности бюджетов? В правоотношениях или вне правоотношений?

Для ответа на обозначенный вопрос в первую очередь необходимо избрать какой-нибудь один подход к пониманию форм реализации права. Учитывая, что научная дискуссия о формах осуществления правовых норм ведется с середины пятидесятых годов прошлого столетия [100] См., например: Кравчук С. С. Государственно-правовые отношения в советском социалистическом государстве // Советское государство и право. 1956. № 10. С. 100–105; Толстой Ю. К. К теории правоотношения / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1959. С. 68–73. вплоть до настоящего времени [101] См., в частности: Поляков А. В. Общая теория права: Феноменологокоммуникативный подход. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 726–767; Рыбалов А. О. Абсолютные права и правоотношения // Правоведение. 2006. № 1. С. 129–142; Гревцов Ю. И., Хохлов Е. Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. № 5. С. 4–22; Белов С. А., Рыбалов А. О., Тимошина Е. В., Капустина М. А., Шевелева Н. А., Шатихина Н. С., Иванова Т Г., Ференс-Сороцкий А. А. Теория публичного правоотношения: перспективы избавления от цивилистической догматики // Правоведение. 2011. № 2 (295). С. 244–261. (причем сама по себе идея о существовании правоотношений, субъекты которых конкретно не определены, высказывалась еще в отечественной дореволюционной доктрине и уже тогда поддерживалась далеко не всеми [102] См., например, рассуждения ГФ. Шершеневича в полемике с К.П. Победоносцевым: Шершеневич, Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 57. ), мы не будем ставить перед собой цель разрешить эти многолетние разногласия на основе детального анализа каждого аргумента спорящих сторон. Отметим только следующее.

Первый подход (в отличие от второго) отрицает взаимообусловленность субъективных прав и юридических обязанностей, исходя из того, что есть:

– права, не обеспеченные обязанностями (например, право собственности) [103] Гревцов Ю. И., Хохлов Е. Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. № 5. С. 4–22. ;

– обязанности, которым не корреспондируют права (в частности, обязанности в сфере административного права) [104] См.: Белов С. А., Рыбалов А. О., Тимошина Е. В., Капустина М. А., Шевелева Н. А., Шатихина Н. С., Иванова Т. Г, Ференс-Сороцкий А. А. Теория публичного правоотношения: перспективы избавления от цивилистической догматики // Правоведение. 2011. № 2 (295). С. 245–246. .

Второй же подход обладает несомненным преимуществом по сравнению с первым, поскольку он не упускает из виду необходимую связь субъективных прав и юридических обязанностей. Это позволяет второму подходу избежать противоречий с теми теоретическими положениями, которые получили практически всеобщее признание, а именно с идеей об имманентном свойстве всех правовых норм – их предоставительно-обязывающем характере.

С учетом вышеизложенного непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов (норм ст. 31 БК РФ), по нашему мнению, возможно только в правоотношениях. Причем ст. 31 БК РФ заключает в себе модель общих (общерегулятивных) правоотношений, поскольку:

– ст. 31 БК РФ предусматривает права и обязанности, носители которых точно – «поименно» – не определены (наименования конкретных публично-правовых образований в ст. 31 БК РФ не указаны, следовательно, субъектами соответствующих прав и обязанностей являются все публично-правовые образования);

– поскольку из ст. 31 БК РФ не вытекает иное, перечисленные в ней права и обязанности возникают непосредственно из закона, а не при наступлении определенных юридических фактов;

– по смыслу ст. 31 БК РФ установленные ею права и обязанности являются относительно стабильными, «длящимися» и прекращаются с упразднением самого их субъекта (публично-правового образования) или с утратой нормами ст. 31 БК РФ юридической силы;

– закрепляемые ст. 31 БК РФ права и обязанности представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований и выражают особое юридическое состояние последних по отношению ко всем остальным субъектам (гражданам, организациям и проч.), которые в свою очередь наделены корреспондирующими обязанностями и правами;

– предусмотренные ст. 31 БК РФ права и обязанности являются основными, базовыми – обладание ими предопределяет возможность возникновения (изменения, прекращения) других прав и обязанностей, осуществляемых уже в конкретных правоотношениях.

Таким образом, возникающие на основе ст. 31 БК РФ правоотношения обладают пятью главными признаками, характерными для общих (общерегулятивных) правоотношений [105] Признаки общих правоотношений (на предмет соответствия которым мы проанализировали правоотношения, возникающие из ст. 31 БК РФ) выявлены и подробно описаны в работах по общей теории права. См., например: Проблемы теории права: в 2 т. Т. 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 258–259, 272–274; Матузов Н. И. Общие правоотношения и их специфика // Правоведение. 1976. № 3. С. 23–33. . Юридическая конструкция общего правоотношения позволяет показать новые аспекты взаимосвязи бюджетного и налогового правового регулирования [106] Подробнее о взаимосвязи бюджетного и налогового правового регулирования см.: Бюджетное и налоговое правовое регулирование: единство и дифференциация / М. В. Карасева, А. В. Красюков, А. Г. Пауль [и др.]; под ред. М. В. Карасевой. М.: КНОРУС, 2012. С. 112–160. и объяснить механизм непосредственного осуществления принципа самостоятельности бюджетов. Рассмотрим особенности этого механизма на примере реализации права на формирование бюджетных доходов.

Право конкретного публично-правового образования на формирование бюджетных доходов возникает непосредственно из ст. 31 БК РФ и осуществляется в общем правоотношении. Названное субъективное право представляет собой меру возможного поведения публично-правового образования, которая, разумеется, обеспечена мерой должного поведения других субъектов (их обязанностями). Такой мерой должного поведения, корреспондирующей праву публично-правового образования на формирование бюджетных доходов, является закрепленная ст. 57 Конституции Российской Федерации [107] Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ и от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». (далее – Конституция РФ) общая налоговая обязанность – общая обязанность [108] Общими правами и обязанностями принято называть права и обязанности участников общих (общерегулятивных) правоотношений. См.: Проблемы теории права: в 2 т. Т. 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 273–274. платить законно установленные налоги и сборы. Причем налог и сбор, согласно ст. 17 Налогового кодекса РФ [109] Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 1) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824. (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». (далее – НК РФ), считаются законно установленными лишь в том случае, когда определены соответственно налогоплательщики и плательщики сбора. Получается, что к субъектам общей налоговой обязанности относятся все правосубъектные участники общественных отношений, отвечающие признакам налогоплательщиков и плательщиков сборов.