Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

РФ вполне приемлемо. Ведь соблюдение бюджетно-правовых норм-принципов – в том числе и принципа самостоятельности бюджетов – гарантируется всей системой бюджетного права РФ. Причем принцип самостоятельности бюджетов ничуть не теряет своего нормативного значения из-за отсутствия собственных санкций и непосредственно регулирует общественные отношения путем предоставления их участникам субъективных прав и возложения на них юридических обязанностей.

Таким образом, способы осуществления (реализации) правовых принципов охватывают:

1) опосредованное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) сводится к их косвенному выражению, конкретизации в нормах законодательства и иных нормах позитивного права;

2) непосредственное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) заключается не только в их общем информационно-руководящем воздействии на общественные отношения, но и в прямом регулировании общественных отношений путем наделения участников общественных отношений субъективными правами и юридическими обязанностями.

В частности, полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений является взятый обособленно от других норм принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип, как и всякая норма права, предполагает безусловную необходимость выполнения предусмотренных им юридических обязанностей.

А вот должны ли непременно осуществляться на практике закрепленные им субъективные права? Можно ли считать реализованным принцип самостоятельности бюджетов, например, в ситуации, когда публично-правовые образования не используют права, предоставленные им ст. 31 БК РФ? Что с этой точки зрения представляет собой осуществление правового принципа и реализация права вообще?

Существует два подхода к пониманию реализации права:

1) под реализацией права подразумевают «деятельность, согласную с правом» [77] Лазарев В. В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 6. , «следование праву» [78] Теория права и государства / С. В. Боботов, Н. В. Варламова, В. В. Лазарев [и др.]; под ред. Г Н. Манова. М.: Бек, 1995. С. 200. , то есть такое поведение, которое не нарушает предписания правовых норм;

2) полная реализация права (правовых норм) рассматривается как фактическое использование субъективных прав и выполнение юридических обязанностей [79] См., например: Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 250; Явич Л. С. Право и общественные отношения. М.: Юридическая литература, 1971. С. 112–114. либо как практическая деятельность по осуществлению прав и выполнению обязанностей [80] См.: Общая теория права / Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев [и др.]; под ред. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995. С. 263; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2009. С. 497. .

По нашему мнению, второй подход обладает очевидными преимуществами по сравнению с первым ввиду следующего.

Во-первых, если предоставленные нормой субъективные права никогда не используются, такая норма не регулирует общественные отношения, то есть лишена необходимого для правовых норм свойства функциональности. По существу, она не может считаться правовой нормой вовсе (даже при ее законодательном закреплении). Немецкий юрист Р. Иеринг в свое время справедливо указывал: «Что не переходит в действительность, что находится лишь в законах, на бумаге, то является одним фиктивным правом» [81] Иеринг Р. Юридическая техника. СПб, 1905. С. 18. . Вот почему второй подход к пониманию реализации права совершенно верно подчеркивает важное значение фактического использования субъектами предоставленных им прав. При этом само по себе отсутствие случаев нарушения правовой нормы, закрепляющей практически не используемые права, еще не позволяет говорить о ее полной реализации.

Во-вторых, широкая трактовка реализации права (второй подход) дает возможность выявить большее число проблем [82] Подробнее о проблемах, препятствующих полной реализации права см.: Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1987. С. 43–78. , препятствующих осуществлению правовых норм, найти способы их решения и в конечном счете повысить эффективность правового регулирования. Ю. И. Гревцов для этих целей даже вводит специальное понятие механизма осуществления права, под которым понимается «взаимосвязанная система элементов, призванных обеспечить надлежащую реализацию (курсив наш – Т. Б.) предусмотренных действующим законодательством правомочий и выполнение закрепленных в нем юридических обязанностей» [83] Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1987. С. 46. . Узкая же трактовка реализации права (которой придерживаются сторонники первого подхода), к сожалению, ориентирует лишь на различение правомерного и неправомерного поведения, но не на исследование благоприятных и неблагоприятных условий для реализации субъективных прав.

Таким образом, именно второй подход предоставляет наиболее широкие возможности для изучения (а значит, и последующего решения) проблем реализации права вообще и юридических принципов в частности.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он закрепляет субъективные права разного рода:

1) права публично-правовых образований, которые одновременно провозглашаются их обязанностями (такие «права» принято считать полномочиями или элементами компетенции [84] Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 186; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1997. С. 207–227. ):

– право и обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (далее – право и обязанность осуществлять бюджетный процесс);

2) права публично-правовых образований, которые обязанностями не объявляются:

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты (далее – право на формирование бюджетных доходов, право на формирование доходов бюджета, право на бюджетные доходы);