Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

По нашему мнению, правовые принципы вообще и принцип самостоятельности бюджетов в частности способны прямо регулировать общественные отношения путем наделения их участников правами и обязанностями. В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов закреплен ст. 31 БК РФ. Рассмотрим словесную формулу его выражения. Как видно из текста ст. 31 БК РФ [68] Текст ст. 31 БК РФ приведен в Приложении В. , содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих определенные субъективные права и юридические обязанности (право и обязанность обеспечивать сбалансированность бюджета, право устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, и проч.). Все эти нормы состоят из гипотез и диспозиций, то есть как раз из тех элементов, наличие которых в структуре всякой правовой нормы признается необходимым и достаточным [69] Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 160. .

Под диспозицией принято понимать структурную часть нормы права, излагающую содержание самого правила поведения, определяющую права и обязанности субъектов регулируемого нормой отношения [70] Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 253. . Закрепленные ст. 31 БК РФ правовые нормы имеют однотипные диспозиции, которые предусматривают, что:

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

– и так далее.

Важно сделать небольшое уточнение: перечисленные в ст. 31 БК РФ права и обязанности принадлежат, строго говоря, не органам государственной власти и органам местного самоуправления (далее – органы публичной власти), а соответствующим публично-правовым образованиям. Это признается и федеральным законодателем, поскольку:

1) как раз к полномочиям публично-правового образования (а не его органов) относится в соответствии со ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета, то есть те виды деятельности, которые, согласно ст. 6 БК РФ, охватываются понятием «бюджетный процесс»; но если полномочиями по реализации отдельных видов деятельности в рамках бюджетного процесса наделено именно публично-правовое образование, то оно же (а не его органы) обладает и предусмотренным ст. 31 БК РФ правом осуществлять бюджетный процесс в целом;

2) согласно ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ, каждое публично-правовое образование имеет собственный бюджет [71] Подобное нормативное регулирование в полной мере соответствует доктринальным представлениям о бюджете. В частности, на принадлежность бюджета именно публично-правовому образованию, а не его органам, указывали советские правоведы. См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 128–129. , иными словами, оно вправе и обязано иметь собственный бюджет; но если субъектом права на собственный бюджет названо именно публично-правовое образование, то ему же (а не его органам) принадлежат и все права, которые являются зависимыми или производными от права на собственный бюджет, в частности:

– право обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств;

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета [72] Здесь и далее под чужим для соответствующего публично-правового образования бюджетом подразумевается бюджет, принадлежащий другому публично-правовому образованию. ).

Таким образом, перечисленными в ст. 31 БК РФ правами и обязанностями обладают сами публично-правовые образования, а не их органы. При этом органы публичной власти в рамках их нормативно установленной компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в правоотношениях (например, с физическими и юридическими лицами) от имени соответствующих публично-правовых образований.

Выше отмечалось, что ст. 31 БК РФ закрепляет правовые нормы, состоящие только из диспозиций и гипотез. Как известно, гипотезой считается структурная часть правовой нормы, определяющая условия, при наличии которых эта норма должна действовать, подлежать применению [73] Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 253. . Что касается ст. 31 БК РФ, то она не просто предусматривает ряд прав и обязанностей, но и называет признаки субъектов этих прав и обязанностей: речь идет о многократном упоминании в тексте ст. 31 БК РФ органов публичной власти, «наделенных» соответствующими правами и обязанностями. Получается, что нормы ст. 31 БК РФ направлены на регулирование достаточно широкого – но все-таки строго ограниченного – круга общественных отношений. Через признаки субъектов прав и обязанностей определены условия, при наличии которых реализуются нормы ст. 31 БК РФ. Эти условия и представляют собой гипотезы соответствующих правовых норм.

Важно учитывать, что нормы ст. 31 Б К РФ не имеют в своей структуре санкций. Под санкцией подразумевается та часть правовой нормы, которая содержит указание на неблагоприятные последствия нарушения требований диспозиции [74] Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 152. . Но, поскольку санкция не является обязательным элементом структуры правовой нормы [75] Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 157–160. , отсутствие санкций не приводит к дефектности норм ст. 31 БК РФ и утрате ими регулятивных свойств. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский справедливо отмечали, что соблюдение правовой нормы может быть обеспечено не только воплощенными в ее собственной санкции мерами государственной охраны, но и «посредством санкций, содержащихся в других юридических нормах, либо при помощи всей системы действующего права» [76] Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 160. . Учитывая, что ст. 31 БК РФ закрепляет не рядовое правило поведения, а юридический принцип, отсутствие санкций в нормах ст. 31 БК