Елена Масленникова - Государственное и муниципальное управление: конспект лекций

По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.

Особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала.

Особенность современного российского федерализма состоит в том, что это – сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с октября 1917 г., его реальное становление и развитие началось лишь с последнего десятилетия XX в.

Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация – самая большая в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9—13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов.

Российская Федерация – асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие – по территориальному – края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи – по смешанному, национально-территориальному – автономная область и автономный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны – подтвердила разнообразие социально-политических статусов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики.

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов – их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

В Конституции не упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам, государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Но ст. 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ – принятие законов и нормативных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

Первый этап – 1991—1993 гг. Он характеризуется развитием тенденции децентрализации и стремлением выйти из состава Российской Федерации ряда субъектов РФ. Определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране.

Второй этап – 12 декабря 1993 г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей. Особенностью данного этапа является несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяют свои системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации (Татарстан) способствуют стабилизации ситуации в стране.

Третий этап – 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Четвертый этап —конец 1994 г. Массовое подписание Федеративных договоров. В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений.