Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Указанным Положением определен порядок дисциплинарной ответственности прокурорских работников. В перечень дисциплинарных взысканий входили: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в должности лишения классного чина и понижение в чине, а также увольнение с работы. Дисциплинарные взыскания к прокурору или следователю применялись за нарушение обязанностей по службе и за порочащие поступки. Генеральный Прокурор СССР пользовался дисциплинарными правами в полном объеме, за исключением лишения чина и понижения в чине лица, классные чины которым присвоены Президиумом Верховного Совета СССР. Прокуроры автономных республик, краев и областей на подчиненных им прокуроров и следователей могли налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, понижения в должности и увольнения с работы лиц, входящих в их номенклатуру. Прокуроры округов, городов и районов имели право войти с представлением к вышестоящему прокурору о наложении взыскания на подчиненных им работников. За один и тот же проступок могло быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание налагалось непосредственно после обнаружения проступка. При назначении служебной проверки взыскание могло быть наложено и через некоторое время, но не позже одного месяца со дня установления факта совершения проступка.

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций советского государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (глава XXI, статьи 164–168).

Конституция СССР 1977 года, по существу закрепила те же положения, что и ранее действующая Конституция (порядок назначения и сроки полномочий прокуроров, принцип независимости). [44]Новая Конституция признала необходимым урегулировать организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Законом о прокуратуре СССР (статья 168).

На наш взгляд, с принятием 30 ноября 1979 года Закона «О прокуратуре СССР» [45]законодательство о прокуратуре было поднято на самый высокий уровень: Закон был принят Верховным Советом СССР, в то время как Положение о прокурорском надзоре от 24 мая 1955 года было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР.

В Законе «О прокуратуре СССР» было закреплено, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим (статья 4). Генеральный прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР, ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. В соответствие со статьей 7 указанного Закона прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР. В соответствие со статьей 8 Закона срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров составлял пять лет. Статья 20 Закона определяла требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей. Так, прокурорами и следователями прокуратуры назначались граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми политическими, деловыми и моральными качествами. Лица, окончившие высшие юридические учебные заведения и не имеющие опыта практической работы по специальности, проходили в органах прокуратуры стажировку в течение года. На должности прокуроров союзных республик, автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей, автономных округов, а также районных, городских, военных, транспортных и других прокуроров назначались лица не моложе 25 лет. Работники прокуратуры подлежали аттестации, порядок прохождения которой определялся Генеральным прокурором СССР. Совместительство службы в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях не допускалось, за исключением научной или педагогической деятельности. Прокурорским работникам, включая сотрудников научных учреждений и учебных заведений прокуратуры, присваивались в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. Так, классный чин действительного государственного советника юстиции, а также классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 классов присваиваются Указом Президиума Верховного Совета СССР. Другие классные чины присваивались приказом Генерального прокурора СССР (статья 21). В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя – от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР.

Децентрализация органов прокуратуры наступила после распада Союза ССР. С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года. В начале 90-х годов прошлого столетия, как отмечает Л. И. Басков, в центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Существенно уменьшились авторитет и влияние органов прокуратуры, понизился уровень профессионализма и квалификации прокуроров и следователей. Значительно ухудшилось качество раскрываемости и расследования преступлений. [46]

Результаты проведенного исторического анализа позволяют сделать вывод о том, что служба в органах прокуратуры – исторически сформировавшийся институт. Органы прокуратуры, их функционирование целиком и полностью зависели от воли и авторитета правящей власти, они являлись своеобразным ее продолжением, оружием в борьбе с неугодными и способствовали ее укреплению. Учреждение прокуратуры в 1722 году было закономерным явлением, Петр I возлагал на этот орган большие надежды. Ее появление объективно было обусловлено необходимостью искоренения должностных преступлений и проступков, наблюдением за единообразным и точным исполнением закона во всех государственных учреждениях. Независимость прокуратуры от кого-либо кроме императора берет свое начало с момента ее создания. Служба в органах прокуратуры формировалась вместе с законодательством о прокуратуре, с момента ее образования она была государственной, все прокуроры состояли на «государевой службе», занимали в соответствии с «Табелем о рангах…» государственные должности. Чем шире было ее нормативное выражение, тем подробнее регламентировались служебно-правовые отношения. Требования к лицам прокурорского надзора, их деловым и личностным качествам предъявлялись исключительно монархами, которые и давали оценку деятельности своих ставленников. Исторически оценивая личности генерал-прокуроров, в большинстве случаев можно сделать вывод об их честности, справедливости, образованности, непреклонности в принятии решений. С момента возникновения служба в прокуратуре являлась особым видом государственной службы. Вместе с тем, отсутствие четкой правовой регламентации служебно-правовых отношений порождали такие пороки, как формализм, взяточничество, волокита, а порой даже и произвол. Основы законности в России были заложены только демократическими реформами 60-х годов XIX века, в результате которых была сформирована принципиально новая прокуратура. На наш взгляд, основные принципы деятельности органов прокуратуры дореволюционной России и службы прокурорских чинов, такие как единство, централизация и независимость нашли свое законодательное отражение в современных нормативных актах, регулирующих деятельность прокуратуры.