Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Как отмечают специалисты, до принятия Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее также – Положение-305) никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг [214](и это с учетом того, что первый закон о государственных закупках, как мы уже отмечали, был принят еще в 1992 году). По мнению Я.Б. Гребенщиковой, главной причиной такого положения дел было отсутствие прописанных процедур конкурса и типовой документации для его проведения. [215]

Принятие указанного Положения имело важное значение, поскольку им были предусмотрены процедуры размещения заказов для государственных нужд. Открытые торги (открытый конкурс) были объявлены наиболее предпочтительным способом закупок. Также в предусмотренных в Положении случаях допускалось размещение заказов посредством проведения 2-этапных торгов, закрытых торгов (закрытых конкурсов), внутренних торгов (внутреннего конкурса), запроса котировок, у единственного источника и др. Поставщики должны были удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым в соответствии с Положением для каждой процедуры по размещению заказов отдельно.

Тем не менее Положение не было лишено недостатков. По мнению К.В. Кузнецова, главными проблемами этого документа являлись «переводной вид» – как в части терминологии, так и в излишней универсализации, важной для международных торгов, но вовсе не обязательной для государственных закупок, а также несогласованность ряда положений с действующим законодательством, в том числе с Гражданским кодексом. [216]

Спустя некоторое время после вступления в силу Положения-305 был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – Закон о конкурсах 1999 г.), который имел множество недостатков и в целом был негативно воспринят специалистами. [217]

Во-первых, его действие распространялось только на федеральные закупки, поскольку под государственными нуждами Закон понимал только потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования (ст. 3 Закона). Таким образом, под действие Закона не подпадали закупки субъектов Российской Федерации и муниципальные закупки. Последние осуществлялись на основании отдельных законов субъектов Российской Федерации о государственном заказе и соответствующих актов муниципальных органов. Большинство указанных законов субъектов РФ и актов муниципальных образований отличались как от Закона о конкурсах 1999 г., так и друг от друга, в том числе в терминологии (см. § 1.1 настоящей работы), что привело к формированию многочисленных различных систем размещения региональных и муниципальных заказов.

Во-вторых, Закон применялся только в случаях проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и не предусматривал размещение заказа иными способами (аукцион, запрос котировок и т. д.). Более того, как отмечает В.Е. Белов, Закон о конкурсах 1999 г. в отличие от Положения-305, не содержал норм об обязательности проведения конкурсов (за исключением случаев, предусмотренных Законом). [218]

В-третьих, Закон ограничивал участие в конкурсах огромного количества отечественных и иностранных поставщиков. Согласно ст. 5 Закона, участником конкурса мог быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг). В соответствии со ст. 6 Закона иностранные поставщики могли принимать участие в конкурсе лишь в случае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно. [219]

По мнению Я.Б. Гребенщиковой, Закон сделал «шаг назад по сравнению с Указом № 305»: в Законе отсутствовали критерии для определения победителей, не было упоминаний о простых способах закупок, установлено только судебное обжалование решений, принятых организатором конкурса и др.. [220]

После вступления в силу Закона о конкурсах 1999 г., как отмечает В.Е. Белов, сформировались две точки зрения по вопросу о действии Положения-305 [221]. Различие в подходах специалистов к этому вопросу коренилось в формулировке Указа Президента РФ, которым было утверждено Положение-305. Согласно п. 7 Указа, Положение «действует до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд».

Являлся ли Закон о конкурсах 1999 г. тем самым «федеральным законом об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд»?

По нашему мнению, являлся, а это значит, что со вступлением в силу Закона о конкурсах 1999 г. Положение-305 силу утратило. Конечно Закон о конкурсах 1999 г. не совпадает по названию («слово в слово») с законом, на который имеется ссылка в названном Указе Президента, в связи с чем, строго говоря, можно ждать принятия закона именно с тем наименованием, которое приводится в Указе [222]. Однако такой подход к данной ситуации представляется слишком формальным, оторванным от реальности.

Тем не менее, согласно другой точке зрения, Закон о конкурсах 1999 г. не был «федеральным законом об организации торгов…», в связи с чем Положение-305 подлежало применению наряду с этим Законом. Последнюю точку зрения поддержал Верховный Суд РФ в своем Определении от 20 декабря 2002 г. № 51-Г02-55 [223]. Вслед за Верховным Судом РФ подобной позиции стали придерживаться и иные органы власти. [224]

Уже через год после принятия Закона о конкурсах 1999 г. Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд».

Как отмечает В.Е. Белов, в соответствии с концепцией данного законопроекта предполагалось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон – своеобразный кодекс государственных закупок . Подготовленный законопроект длительное время согласовывался и дорабатывался с участием органов государственной власти различных уровней, общественных и иных организаций. В 2002 г. концепция этого законопроекта была пересмотрена: был сделан вывод о том, что будущий закон должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. [225]