Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

По утверждению Е.А. Суханова, «государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)». [176]

Таким образом, для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд. Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков являются составной частью государственных (муниципальных) нужд.

Похожий подход к пониманию государственных нужд встречается и за рубежом. Во Франции, например, «потребности государственных организаций включают товары, работы или услуги, которые они могут закупать, не только выполняя свои требования к работе, например, при закупке офисного оборудования, компьютеров или страховок на них, но также для реализации более широких целей, таких как перевозка школьников» [177]. Как мы видим, «потребности государственных организаций» рассматриваются в качестве государственных нужд. [178]

Однако в юридической литературе высказываются опасения относительно целесообразности такого решения законодателя.

По мнению В.С. Гладкова, «неопределенность понятия государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что в качестве однородных предстают отношения, к примеру, связанные с приобретением товаров для реализации федеральной целевой программы, и отношения, опосредующие приобретение органом исполнительной власти канцелярских принадлежностей». [179]

Похожей точки зрения придерживаются А.С. Кочетов и В.В. Груздев: «Распространение… установленного Законом № 94 порядка размещения заказов на обеспечение собственных нужд бюджетополучателей приводит к распылению сил исполнительных органов, ситуации, когда решение главных задач подменяется решением задач второстепенных, при этом функции государства смешиваются до такой степени, что их надлежащее выполнение просто не представляется возможным». [180]

В.В. Балакин, критикуя традиционное определение государственных нужд [181], пишет: «В результате возникает весьма парадоксальная ситуация. Скажем, государственному общеобразовательному учреждению (школе) потребовались к новому учебному году парты, учебные пособия, а также ремонтные работы. Коль скоро такая школа согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ относится к категории бюджетных учреждений, она по закону должна размещать государственный контракт на конкурсной основе для приобретения этих товаров и выполнения работ. Аналогичная же частная школа (гимназия) может все это закупать и заказывать без лишней бюрократически запутанной процедуры, без торгов (конкурсов) у любых поставщиков обычным простым способом, не тратя время и дополнительных средств». [182]

По нашему мнению, приведенные точки зрения, в которых высказывается критика относительно включения собственных нужд государственных (муниципальных) заказчиков в состав государственных (муниципальных) нужд, являются весьма спорными. Во-первых, как мы уже сказали, разграничить эти нужды бывает очень сложно, что вызывало раньше большое количество проблем на практике. Ведь в зависимости от вида нужд решался вопрос о применении или неприменении Закона № 94-ФЗ. Во-вторых, при решении рассматриваемого вопроса обязательно следует учитывать явление, получившее в экономической литературе название «провал рынка». [183]

Экономисты подчеркивают, что именно государственный (муниципальный) заказчик является наиболее вероятным субъектом для попадания в «зону провала рынка». «Коммерческий заказчик вынужден успешно бороться с провалами рынка, ведь в противном случае его ждет разорение. Но сколько бы ни завышали цены на закупаемую государственным заказчиком продукцию, он, в отличие от коммерческого, не разорится и с рынка не уйдет. И в этой связи применение специальных норм – единственно возможный вариант получения рыночных цен на то, что покупает государство». [184]

В связи с этим любые закупки государственных и муниципальных заказчиков должны осуществляться исключительно в соответствии с Законом о размещении заказов, будь то сложная техника или канцелярские принадлежности.

Рассмотрение таких, казалось бы, сугубо теоретических вопросов имеет важное практическое значение. Как мы видим, с корректировкой понятия «государственные (муниципальные) нужды» расширилась сфера действия Закона № 94-ФЗ. Претерпел изменения и институт государственного (муниципального) заказа, включивший в свое содержание также соответствующие потребности государственных (муниципальных) заказчиков.

Представляется очевидным, что без изучения основных категорий, связанных с институтом государственного (муниципального) заказа, прежде всего его сущностного признака – государственных (муниципальных) нужд, невозможно обращение к вопросам правового регулирования отношений по его формированию, размещению и исполнению.

История развития законодательства России о государственных закупках насчитывает несколько веков.

Как отмечает В.И. Кузнецов, большая часть источников по публичным заказам X—XIII вв. погибла по разным причинам. Несмотря на это, к настоящему времени изучен значительный объем исторических документов времен X—XVIII вв.: уставные, судные, правые, иммунные, памятные, заказные грамоты, ханские ярлыки, повествовательные тексты и деловая переписка. В материалах этого периода (например, в Переяславской летописи 1346 г., ханском ярлыке митрополиту Алексию) имеется указание на институты заказа и его исполнителей – заказников. [185]

Тем не менее первым отечественным документом о публичном заказе принято считать указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, в этом указе «конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие – публичный заказ, поиск исполнителей, условия». [186]

В XVIII в. в России появляется первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений – Регламент об управлении адмиралтейством и верфью 1722 г. Аналогичный закон США о федеральных закупках появился лишь через 70 лет. [187]