Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Аналогичным образом определяются муниципальные нужды и нужды муниципальных бюджетных учреждений (часть 2 указанной статьи).

Итак, по мнению законодателя, нужда – это потребность. Такое определение нужды соответствует общему пониманию нужды как «недостатка в необходимом» [153], а также обозначению потребности в виде «надобности… требующей удовлетворения» [154]. В философском словаре потребность определяется как «состояние, обусловленное неудовлетворенностью требований организма, необходимых для его нормальной жизнедеятельности и направленное на устранение этой неудовлетворенности». [155]

Сложно согласиться с В.И. Кузнецовым, считающим, что действующее законодательство определяет государственные нужды «как нечто, производное от «потребностей», охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности», что у законодателя нет четкого понимания этих категорий («нужда» и «потребность») в «системе права», а также «отсутствует законоустановленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления». [156]

Представляется, что указанных проблем ни в теории, ни в практике нет. У отечественного законодателя есть четкое понимание рассматриваемых категорий («нужда» и «потребность»). Государственные (муниципальные) нужды – это государственные (муниципальные) потребности, а не «нечто» от них производное. Обособление же от «нужд» «потребностей» вряд ли можно признать обоснованным.

В научной литературе под государственными нуждами понимают прежде всего соответствующие потребности государства [157]. Однако встречаются и иные определения.

Так, В.С. Гладков пишет, что «в правовом смысле государственные нужды представляют собой юридическую форму выражения публичного интереса, получившего в процессе плановой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти последовательную конкретизацию до уровня потребности государства в определенных товарах, работах и услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление». [158]

Высказанная точка зрения представляется спорной. Автор, по сути, затрагивает вопрос о соотношении категорий «нужда» и «интерес», получивший обсуждение в научной литературе [159]. По нашему мнению, конкретизации подлежит не интерес, а потребности государства. Не нужды должны представлять собой форму выражения интереса, а, наоборот, посредством проявления своего интереса субъект выражает имеющиеся у него нужды.

По мнению В.И. Кузнецова, «государственная нужда есть установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимая форма опосредования компетентными государственными органами воздействий и состояний внешней среды». При этом автор указывает на «три уровня опосредования»: на первом происходит «формулирование государственных нужд на уровне субъектов конституционного права»; на втором – «программирование и управление удовлетворением государственных нужд на уровне субъектов административного права»; на третьем – «исполнение режима государственного заказа на уровне субъектов частного права». [160]

По нашему мнению, в размышлениях автора имеется логика при указании субъектного состава отношений по формированию, размещению и исполнению государственного заказа. Однако все же указанное определение государственных нужд представляется слишком абстрактным. К тому же вызывают вопросы приведенные автором формулировки («управление удовлетворением», «исполнение режима»). Вряд ли введение такого определения государственных нужд в законодательство принесет ощутимую пользу государственным заказчикам, поставщикам и контролирующим органам.

Попытки выработки универсального определения государственных (муниципальных) нужд неизбежно приводят авторов к дискуссии о разграничении государственных (муниципальных) нужд и собственных (или ведомственных) нужд государственных (муниципальных) заказчиков.

Эта дискуссия была порождена в том числе несовершенством первой редакции Закона № 94-ФЗ и прямо затрагивала вопрос о сфере действия этого Закона.

Одна группа ученых склонялась к тому, что у государственных и муниципальных заказчиков (прежде всего государственных и муниципальных учреждений) могут быть собственные нужды, отличные от государственных (муниципальных) [161]. Другая группа специалистов отрицала существование собственных (ведомственных) нужд заказчиков либо относила их к нуждам государственным (муниципальным). [162]

В первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов, в которой дается определение государственных и муниципальных нужд, отсутствовала ссылка на потребности государственных и муниципальных заказчиков, в связи с чем многие заказчики посчитали, что действие Закона не распространяется на отношения по размещению заказов для удовлетворения их собственных нужд.

На практике по рассматриваемому вопросу существовала неопределенность. Не наблюдалось единогласия и среди государственных органов.

Так, Счетная палата РФ со ссылкой на ранее действовавшую редакцию ст. 69 БК РФ, предусматривавшую «ассигнования на содержание бюджетных учреждений», признавала существование собственных нужд учреждений [163]. В действующей редакции БК РФ эти ассигнования называются «бюджетными ассигнованиями для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения» (ст. 69.1 БК РФ).

Министерство финансов Российской Федерации, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и для государственных (муниципальных) нужд. [164]

По мнению Р.Ю. Точилина, такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе государственного контракта, поскольку при возникновении у государственного заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные. [165]

Проблема разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» рассматривалась в юридической литературе.

По мнению Е.А. Суханова, «ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах – публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) – возникло то или иное гражданское (чаще всего договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества – непосредственно государственного или имущества этого юридического лица – включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т. д.)». [166]