Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Заметим, что сложность вопроса о разграничении нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» дополнялась отсутствием определенности по вопросу о правовой природе имущества, полученного учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности. Ведь если признавать это имущество (в частности, финансовые средства) принадлежащим учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющимся правом оперативного управления [167], напрашивается вывод о том, что за счет этого имущества учреждение вправе самостоятельно осуществлять закупки без соблюдения норм Закона о размещении заказов [168]. Если же «право самостоятельного распоряжения» таким имуществом признавать разновидностью права оперативного управления [169], представляется очевидной обязанность учреждения размещать заказы, финансируемые за счет этих средств, в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

О сложности разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» свидетельствует различие в подходах по этому вопросу среди специалистов. Так, например, по мнению А.В. Мадьяровой, «потребности учреждений в продукции могут быть отнесены к муниципальным нуждам, если продукция предназначена для использования в деятельности учреждений, связанной с решением вопросов местного значения (например, покупка парт, компьютеров для обучения в муниципальных школах, покупка медтехники для лечебно-профилактической работы в ЛПУ и т. п.), и должны быть отнесены к собственным нуждам учреждения, если закупаемая продукция используется для обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения (например, покупка телевизоров для оборудования учительской, служебного транспорта для перевозки сотрудников и т. д.)». [170]

Нетрудно заметить, что приведенному разграничению нужд на «муниципальные» и «собственные» крайне сложно следовать на практике. Как, например, определить заранее, для чего закупается компьютер или телевизор в школе: для учебного процесса или «обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения»? Является ли критерием разграничения субъект, который будет пользоваться имуществом?

Подобные вопросы в настоящее время сняты законодателем. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ [171]Закон о размещении заказов в части определения государственных и муниципальных нужд (ст. 3) был дополнен указанием на потребности государственных и муниципальных заказчиков. Таким образом, законодатель разрешил многочисленные проблемы на практике, указав, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются не только потребности соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), но и потребности государственных и муниципальных заказчиков. Отсюда следует, что государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать любые заказы в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Некоторые судебные решения содержат формулировки, подтверждающие заявленную позицию. Так, например, в постановлении ФАС Центрального округа от 20 октября 2010 г. по делу № А62-9851/2009 сказано: «Анализируя требования ч. 5 ст. 17, ч. 1 ст. 24, ч. 8 ст. 34, ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ, суд сделал правильный вывод о том, что лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке открыто изъявило желание заключить государственный или муниципальный контракт (подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки) , а сами по себе ознакомление претендента с документацией в электронном виде (без извещения в той или иной форме заказчика либо уполномоченного органа о своих намерениях, притязаниях) и его обращение в контролирующий орган или суд (сразу, без открытого выражения воли перед этими лицами) не могут рассматриваться как необходимые и достаточные условия для признания жалобы поданной надлежащим субъектом». [172]

Таким образом, законодатель ввел понятие государственных (муниципальных) нужд («государственных (муниципальных)» в широком смысле слова), в состав которых включил нужды (потребности) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований («государственные» (муниципальные) в узком смысле слова), а также собственные нужды (потребности) государственных (муниципальных) заказчиков (рис. 2).

По нашему мнению, цели создания казенных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ), а также субсидиарная ответственность собственника по долгам этих учреждений являются определяющими аргументами в пользу той точки зрения, в соответствии с которой все собственные нужды казенных учреждений являются одновременно и государственными (муниципальными). Этой же позиции, как нам представляется, придерживается законодатель.

Несколько сложнее обстоит дело с бюджетными учреждениями, по обязательствам которых собственник их имущества ответственности не несет (п. 3 ст. 120 ГК РФ). Однако нужды бюджетных учреждений, по нашему мнению, также следует относить к государственным (муниципальным) нуждам в связи с тем, что создаются эти учреждения: а) публично-правовыми образованиями; б) для выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления; в) в социально значимых (публичных) сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т. д., ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [173]). Можно утверждать, что Законом № 94-ФЗ предусмотрено два основных вида государственных (муниципальных) нужд : а) нужды Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и б) собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков [174]. Удовлетворение этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи с этим деление нужд на «государственные (муниципальные)» (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение.

Рис. 2.

Еще до внесения изменений в ст. 3 Закона № 94-ФЗ в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд учреждений и государственных (муниципальных) нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение, хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ». [175]