Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Торги представляют собой механизм определения контрагента и установления существенных условий заключаемого с ним договора, а не способ заключения договора (во всех случаях проведения торгов, в том числе при размещении публичных заказов). Критерием отнесения способов размещения заказов к торгам должна выступать состязательность сторон при размещении заказов, их активная борьба за заказ, выражающаяся в подаче заявки на участие в торгах (в конкурсах, запросах предложений, запросах котировок), непосредственном участии в процессе торга (в аукционах) и др. К торгам следует относить не только аукционы и конкурсы, но также запросы котировок и запросы предложений.

Основанием разделения конкурсов и аукционов должен выступать не толькокритерий определения их победителей (цена – в аукционе; цена и другие критерии – в конкурсе), но также ипорядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя – в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией – в конкурсе).

Представляется необходимым ввести в законодательство о размещении заказов понятие стандартизированной (типовой) продукции, закупки которой возможно осуществлять путем проведения запроса котировок.

Запрос предложений является весьма эффективным во многих случаях способом размещения заказов, в связи с чем представляется необходимым рассмотрение вопроса о его включении в закупочную систему России.

Установление чрезмерно низких «пороговых значений» («ценовых порогов») в закупочной системе распространяет действие законодательства о размещении заказов на большинство закупок, в связи с чем, с одной стороны, повышается конкуренция между потенциальными поставщиками (в том числе в связи с привлечением к участию в закупках субъектов малого предпринимательства), а также, с другой стороны, увеличиваются издержки организаторов закупок. Установление чрезмерно высоких «пороговых значений» выводит из-под действия законодательства о размещении заказов большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении. «Пороговые значения» в сфере публичных закупок должны определяться федеральным законом, поскольку порядок проведения публичных закупок также определяется федеральными законами.

Рассмотрение отношений, связанных с исполнением государственных (муниципальных) заказов, предполагает, прежде всего, обращение к вопросам исполнения соответствующих контрактных (договорных) обязательств. Исполнение заказа – это и есть процесс выполнения заказчиками и поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязательств по государственным (муниципальным) контрактам и иным гражданско-правовым договорам. В этот этап реализации заказа принято также включать контроль заказчиков за надлежащим исполнением поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязательств. [657]

Вопросы, связанные с исполнением договорных обязательств, относятся к предмету гражданского права. Обязательственные правоотношения являются объектом изучения ученых-правоведов с момента их образования, т. е. уже на протяжении нескольких тысячелетий. В связи с этим, по нашему мнению, нецелесообразно в рамках настоящей работы подвергать анализу весь комплекс отношений, связанных с исполнением гражданско-правовых обязательств. Вместе с этим представляется необходимым обратиться к институту государственного (муниципального) контракта, являющегося неотъемлемым элементом системы реализации публичных заказов.

«Совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг – отмечает Е.П. Губин, – представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании экономики». [658]

Отметим, что государственный контракт (договор) – одна из правовых форм реализации (т. е. размещения и исполнения) государственного заказа, а не только его размещения [659]. Заключение контрактов (договоров) знаменует окончание стадии размещения и начало стадии исполнения заказа. Следовательно, контракт (договор) – это институт, имеющий отношение к обеим стадиям реализации заказа, а значит можно говорить о том, что контракт (договор) – одна из правовых форм реализации заказа.

Государственный (муниципальный) контракт, как отмечает Л.И. Шевченко, является «гражданско-правовым договором, включающим в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы» [660]. О государственном контракте как особом типе договора предпринимательского права пишет Л.В. Андреева. [661]

Государственный (муниципальный) контракт – это специальная правовая конструкция, правовое средство, призванное обеспечить баланс интересов субъектов договорного обязательства, стороной которого выступает публично-правовое образование [662]. Причем речь зачастую идет об обеспечении не только и, возможно, не столько публичных интересов. Менее защищенной стороной контракта априори представляется контрагент публично-правового образования.

Как указывает Д.В. Пятков, «само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений» [663]. Этим, помимо прочего, объясняется наличие типовых форм государственных (муниципальных) контрактов, в текстах которых всегда прописываются права, обязанности и ответственность сторон [664]. Как правило, указанные элементы правового статуса сторон контракта являются сбалансированными (равные права по контролю за соблюдением договорных обязательств, одинаковая ответственность за просрочку исполнения обязательств и т. д.), хотя «на местах» встречаются и некоторые «перегибы» в сторону «повышенной защищенности» заказчика в указанных отношениях. [665]

Конструкция государственных (муниципальных) контрактов направлена также на обеспечение стабильности всей контрактной системы, всего хозяйственного оборота. Как отмечает В.С. Гладков, основной функцией государственного контракта является не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд [666]. По мнению Л.И. Шевченко и Г.Н. Гредина, стимулирование предпринимательской активности предпринимательских структур – одна из важнейших целей заключения контракта. [667]