Сергей Кашкин - Право Европейского Союза

Гражданство Европейского Союза — устойчивая правовая связь между гражданами государств-членов (национальными гражданами) и Союзом в целом. В истории это первый случай, когда «гражданство существует вне классических рамок государства и нации [118] См.: Garot M. La citoyennetй de l’Union europйenne. Paris: Editions L’Harmattan, 1999. P. 17. .

Гражданство Союза начало формироваться еще в 1950-е гг., после создания Европейских сообществ. Официально оно было признано в 1992 г. Договором о Европейском Союзе. Положения об этом гражданстве закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС), являющемся главным учредительным документом организации (см. вопрос № 15).

В соответствии с частью второй Договора о ЕС «Гражданство Союза» в качестве союзных граждан признаются граждане всех государств-членов, вместе взятых. Таким образом, приобретение немецкого, испанского, греческого или иного национального гражданства автоматически приводит к появлению у лица второго гражданства — гражданства Союза в целом.

«Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его» (ст. 17 Договора о ЕС). Дополнительный характер этого гражданства выражается в наделении его обладателей рядом новых основных прав и свобод, которые связаны именно с обладанием «европейским» гражданством.

Данные права в настоящее время закреплены в Договоре о ЕС и воспроизведены в Хартии Европейского Союза об основных правах (глава V «Гражданство»):

— свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;

— избирательные права: право гражданина Союза избирать и баллотироваться кандидатом в Европарламент и муниципальные органы на территории любого государства-члена, где он проживает;

— право на консульскую защиту: в третьих государствах, т. е. в странах, не входящих в Союз, гражданин может обращаться за защитой своих прав и интересов в дипломатическое и консульское представительство любого государства-члена, если там отсутствует представительство его родного государства;

— право петиций в Европейский парламент;

— право на подачу жалоб Европейскому омбудсману;

— право направлять письменные обращения институтам и органам Союза и получать ответ на любом из официальных языков Союза по своему выбору;

— право на доступ к документам Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. перечисленные права будут закрепляться в части второй «Недискриминация и гражданство Союза» Договора о функционировании Европейского Союза и в вышеназванном разделе Хартии. Кроме того, новый раздел II Договора о Европейском Союзе под названием «Положения о демократических принципах» наделяет граждан Союза рядом важных политических прав, в том числе правом инициировать издание новых нормативных актов на европейском уровне — «гражданская инициатива» (см. вопросы № 8 и № 17).

Подавляющее большинство прав и свобод, закрепленных в Хартии 2000 г., так же как и в ЕКПЧ 1950 г., являются правами человека, т. е. не связаны с принадлежностью к определенному гражданству. Таким образом, гражданин России, находящийся на территории Европейского Союза, вправе рассчитывать на соблюдение в отношении его принципов и норм указанных документов, кроме отдельных правомочий, зарезервированных исключительно для местных граждан.

Однако и в последнем случае Договор о ЕС и Хартия 2000 г. иногда приравнивают к гражданам Союза других физических и юридических лиц, имеющих место жительства (местонахождение) на его территории. Это относится, например, к праву петиций в Европейский парламент, праву на подачу жалоб Европейскому омбудсману, на обращение к институтам и органам Союза и на доступ к их документации.

Хартия, кроме того, разрешает предоставлять иностранцам некоторые дополнительные права, которые в прошлом распространялись только на «европейских» граждан, в частности право на свободу передвижения по территории разных стран Союза (ст. 45).

В Хартии Европейского Союза содержатся также отдельные положения, адресатами которых выступают прежде всего иностранцы:

— граждане третьих стран, получившие разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государств-членов, имеют право на условия труда, аналогичные гражданам Союза (ст. 15);

— право на убежище (ст. 18);

— запрет коллективной высылки, а равно высылки, выдворения или выдачи в те страны, где человек может быть подвергнут смертной казни, пыткам, иному бесчеловечному или унижающему достоинство обращению и наказанию (ст. 19).

В настоящее время в Европейском Союзе продолжается формирование специальных отраслей законодательства, обращенных к иностранцам и апатридам (лицам без гражданства): визового, иммиграционного, а также законодательства об убежище.

Права и свободы, закрепленные в источниках Европейского Союза, подлежат судебной защите, которая включает в себя право на компенсацию убытков, причиненных их нарушением. Подведомственность дел между судами разграничивается исходя из того, кто выступает субъектом нарушения:

— если установленные Союзом права физического или юридического лица нарушают его собственные институты или органы (например, Европейская комиссия), то соответствующие дела подведомственны союзным судам. Иск в этом случае подается в Трибунал первой инстанции с правом кассационного обжалования в Суде Европейских сообществ (см. вопросы № 54, 56 и 68);

— в остальных случаях, т. е. когда нарушителями выступают другие лица или государства-члены, споры рассматривают национальные суды. Например, если немецкому гражданину созданы препятствия в трудоустройстве на территории Франции, то он вправе обратиться за защитой в компетентный общий или административный суд этой страны. В случае необходимости последний направляет преюдициальный запрос Суду Европейских сообществ.

Согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ национальные судебные инстанции при рассмотрении подобных дел связаны двумя принципами: принципом эквивалентности и принципом эффективности.

Принцип эквивалентности (франц. principe d’йquivalence) означает, что условия защиты прав и свобод, установленных Союзом, должны быть не менее благоприятными, чем условия защиты прав, закрепленных в конституции и законодательстве соответствующего государства.