Виктор Вишняков - Крым: право и политика

Однако эффективное выполнение государственных функций федеральными органами невозможно без внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированную организацию и деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно при регулировании вопросов территориальной организации деятельности федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах в соответствующих нормативных актах указывается на необходимость соблюдения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

В соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации строится система территориальных органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, федерального казначейства, управления почтовой связью, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях.

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. Напомним еще раз, что в соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Означает ли это, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации? Это обстоятельство нашло отражение в соответствующих законодательных актах Нижегородской, Тверской и других областей, распространяющих понятие административно-территориального устройства исключительно на организацию областных органов государственной власти. Вместе с тем в ряде других субъектов под административно-территориальным устройством области понимается вся система территориальной организации области, обеспечивающая исполнение на территории области полномочий органов государственной власти Российской Федерации и соответствующей области.

В юридической литературе дан подробный анализ изменений административно-территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации. О «передаче» какой-то административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта, в состав другого субъекта Федерации или в состав другого государства ничего не говорится. Когда же в соответствующих законах речь заходит об изменениях территории и границ субъектов Федерации, то формулировки не отличаются единообразием. Так, Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия» от 29 августа 2007 года (в ред. Закона Республики Бурятия от 04. 05. 2008 № 241-IV) фиксирует, что территория Республики Бурятия целостна, едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория и границы Республики Бурятия не могут быть изменены без согласия народа Республики Бурятия, выраженного путем референдума.

В статье 2 соответствующего закона Республики Башкортостан говорится, что территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Территория и границы Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия.

В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Российской Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов Российской Федерации с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 6).

Вместе с тем принципы и формы изменений в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации дают богатейшую основу для поиска общих закономерностей развития такого устройства и закрепления их в законодательной форме на федеральном уровне. Такое закрепление позволит сделать более прочным каркас федеративного устройства Российской Федерации в целом, нейтрализовать в будущем различного рода попытки подорвать ее единство и территориальную целостность. Было бы полезно в этой связи остановиться на кратком рассмотрении практики изменений административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации.

В принятых в субъектах Федерации законах об административно-территориальном устройстве закрепляется:

1) ограниченный круг субъектов, наделенных правом внесения предложений об изменении административно-территориального устройства на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти; во многих субъектах Российской Федерации это исключительно высшее должностное лицо либо высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в некоторых регионах данное право предоставлено также органам местного самоуправления, действующим на территории соответствующих административно-территориальных единиц, а также непосредственно населению. В некоторых субъектах Российской Федерации право инициирования изменения административно-территориального устройства предоставляется всем субъектам права законодательной инициативы, но при этом предусматривается заключение соответствующих органов исполнительной власти;

2) перечень требований к составу документов и материалов, вносимых одновременно с предложением об изменении административно-территориального устройства, в которых должно содержаться мнение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обоснование целесообразности вносимых изменений с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т. д.); данные об экономических, финансовых, социальных и др. последствиях предполагаемого изменения;