Виктор Вишняков - Крым: право и политика

В результате такого подхода в полномочиях субъектов Федерации в области административно-территориального устройства образовался вакуум. В статье 72 Конституции, определяющей сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, такие полномочия отсутствуют. Ссылка на п. «н» ст. 72 Конституции — «установление общих принципов», — где говорится об «организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», положения не спасает. Данный вопрос не имеет прямого отношения к административно-территориальному устройству субъектов Федерации.

Субъекты Федерации вынуждены прибегать к статье 73 Конституции, в результате сложилось разнообразие в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства в субъектах Федерации, ничего общего не имеющего нередко с особенностями исторического, экономического, социального, национального характера конкретного субъекта Федерации. Был нарушен основополагающий принцип Конституции — каждая административно-территориальная единица даже при федеративном устройстве государства является частью территории Российской Федерации.

Подчеркнем еще раз, что под административно-территориальным делением (устройством) понимают разделение территории государства на части — административно-территориальные единицы — в рамках которых осуществляется управление государственными делами и местное самоуправление, создаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации административно-территориальное устройство относится к уровню только субъектов Российской Федерации и включает республики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. В юридической литературе проблемам административно-территориального устройства субъектов Федерации уделяется большое внимание. Правильно при этом отмечается, что Конституция России 1993 года не включила вопросы устройства в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вот вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, относящиеся к исключительному ее ведению, не разрабатывались достаточно глубоко. Основное внимание было сосредоточено на изучении административно-территориального устройства субъектов Федерации. Подробно анализировались такие вопросы, как система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений.

Все эти вопросы ранее регулировались, как уже говорилось, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

Однако в данном Указе все виды административно-территориальных единиц, вплоть до краев, областей и автономных республик, составляли часть территории РСФСР. Соответственно и процедуры изменения территории и границ этих единиц носили централизованный характер (решались на уровне вышестоящего органа). Напомним, что к ведению СССР относились вопросы утверждения образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик, утверждения изменений границ между союзными республиками (ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Границы между союзными республиками могли изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР (ст. 78 Конституции СССР 1977 года). Ст. 67 (п. 3) Конституции 1993 года дает иную формулировку: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». О том, кто утверждает это изменение, ничего не говорится.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Но можно ли то же самое утверждать в отношении организации и функционирования федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации?

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. В соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Данная норма предполагает исключительное право Российской Федерации регулировать территориальные основы построения и деятельности федеральных органов власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ законов субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве дает основания утверждать, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации нередко выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах ряда областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Российской Федерации и распространяющих данное понятие исключительно на организацию областных органов государственной власти.

Сказанное означает, что в ряде случаев обязательная связь между субъектом Российской Федерации, определяющим свое административно-территориальное деление, и органом государственной власти Российской Федерации, определяющим территориальное деление на местах своих подразделений для обеспечения реализации ими своих полномочий, нередко отсутствует.