Виктор Вишняков - Крым: право и политика

В отличие от Конституции 1924 года Конституция СССР 1936 года не только перечисляла входящие в состав Союза союзные республики (ст. 13), но и устанавливала также и перечень административно-территориальных единиц, входивших в эти республики (ст. ст. 22-29). Данная норма имела принципиальное практическое значение. При обсуждении проекта Конституции на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов были высказаны предложения о том, чтобы вычеркнуть из проекта Конституции статьи 22-29. В своем докладе на Съезде И. Сталин сказал по этому поводу следующее: «В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду. И это очень хорошо, потому что здесь, как и во многом другом, требуется у нас атмосфера уверенности, требуется стабильность, ясность» {128} 128 И.В. Сталин. Доклад о проекте Конституции Союза ССР, 1936, стр. 39. .

Отметим в этой связи, что Конституция СССР 1924 года относила к ведению Союза ССР лишь «урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками» (ст. 1, п. «б»). Невозможность изменения территории союзных республик без их согласия, как это устанавливала ст. 6 той же Конституции, подчеркивала суверенность союзных республик в вопросе об их государственных границах.

Конституция РСФСР 1925 года устанавливала, что общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ст. 17, п. «в»). Поскольку эти изменения не были связаны с изменением Конституции, изменения территории союзных республик производились республиканскими органами со сравнительной легкостью.

Конституция СССР 1936 года не ограничивала деятельность органов Союза лишь вопросами «регулирования». Полномочия Союза стали более широкими и определенными. Если прежде союзная республика (Съезд Советов, ЦИК) была вправе сама утверждать образование новых краев и областей, то теперь такие изменения в административно-территориальное деление союзных республик могли производиться лишь с утверждения Верховного Совета Союза и в порядке изменения конституций — союзной и республиканских.

Конституция 1936 года устанавливала точный перечень краев, областей, автономных республик и областей каждой союзной республики, имевшей в своем составе эти административно-территориальные единицы. Такой же перечень содержался в конституциях соответствующих союзных республик. В тех же из них, которые не имели краев и областей, конституции фиксировали состав автономных республик, областей, округов, районов и городов республиканского подчинения. В автономных республиках даже изменения в районном делении должны были отражаться в конституциях этих республик.

Конституция 1936 года согласно ст. 14 вопросы, относившиеся к ведению Союза ССР, делила на несколько групп. Наиболее обширная группа включала вопросы, относившиеся к области социалистического хозяйства, вытекавшие из того факта, что советское государство было хозяйствующим субъектом. Эта группа содержала как те вопросы, которые целиком относились к ведению Союза ССР, так и те, компетенция по решению которых принадлежала к союзным республикам.

Союз ССР осуществлял руководство в таких отраслях хозяйства, как пути сообщения, связь, водный транспорт, тяжелая и оборонная промышленность, машиностроение и др. Руководство этими отраслями осуществляли соответствующие общесоюзные наркоматы (ст. 75 Конституции).

К отраслям, в которых компетенция распределялась между Союзом и союзными республиками, Конституция относила пищевую, легкую и лесную промышленность, земледелие, зерновые и животноводческие совхозы, финансы и торговлю. Руководили этими отраслями соответствующие союзно-республиканские народные комиссариаты.

Здесь возникают, по крайней мере, два вопроса: 1) если передача Крымской области из состава РСФСР в состав УССР происходила с «учетом» общности экономики, территориальной близости и тесных хозяйственных и культурных связей между Крымской областью и Украинской ССР, то каким образом учитывались при этом (и учитывались ли?) такие вопросы (также входившие в ст. 14 Конституции СССР), как организация обороны СССР и руководство вооруженными силами СССР; внешней торговлей на основе государственной монополии; здравницами мирового значения; охраной государственной безопасности и др.? 2) передавалось ли в ведение Украинской ССР решение этих политических вопросов и, если да, то как менялась система управления в этой сфере? Представлялись ли на согласование Совета Министров СССР и Министерства обороны СССР проекты Указов Президиума Верховного Совета СССР? И если да, то было ли получено согласие их на передачу Крыма как части территории СССР? И каково было отношение к Севастополю и Черноморскому флоту?

Отсутствие информации (включая нормативно-правовую) позволяет думать о том, что практически в системе управления со стороны общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР вряд ли что менялось до 1991 года в связи с передачей Крыма в состав Украины. Ответ на данный вопрос, а также вопросы о том, как менялась (и менялась ли?) система органов исполнительной власти Украинской ССР на республиканском уровне и на уровне Крымской области, такие их функции, как планирование, бюджетные, финансовые, статистические, правоохранительные и другие, требуют самостоятельного исследования с тем, чтобы сделать вывод — была ли передача Крымской области в состав Украины формальным актом либо происходили какие-то изменения в системе управления областью? Поверхностный анализ системы партийного руководства партийными организациями Крымской области в 1954-1990 годы показывает, что ЦК КПСС прочно удерживал инициативу в этом вопросе и нейтрализовал попытки Компартии Украины закрепиться в Крымской области и Севастополе.

К 1990 году ситуация резко изменилась, о чем уже говорилось. На первый план выдвинулась задача решения крымской проблемы средствами и методами международного права, не оставляя без внимания в то же время и вопросы внутригосударственного подхода к решению этих проблем. Верховный Совет РСФСР еще в 1992 году четко разграничил эти два аспекта. Своим решением от 21 мая 1992 года он признал не имевшим юридической силы с момента принятия постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры.