Виктор Вишняков - Крым: право и политика

Взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти выражена в определениях административно-территориального устройства, сформулированных С.Н. Бабуриным, М.А. Шафиром, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и рядом других ученых. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции.

Эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированное осуществление деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации, что невозможно без определенного единства и общности территориальной основы деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Элементы прежнего административно-территориального устройства, вошедшие в состав новой государственной системы, претерпели существенные изменения, стали основой для формирования современного административно-территориального устройства.

Процесс формирования территориальной организации государства, закрепления стабильного положения федеральных органов власти так же как и в вопросе формирования самих субъектов Федерации еще не завершен. Ключевым при оценке этого процесса является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в Федерацию.

Административно-территориальное деление государства не является неизменным. В Российской Федерации вопросы законодательного определения правовых процедур изменения административных границ между различными субъектами Федерации не получили конкретной правовой регламентации. В результате отсутствует еще необходимая устойчивость в развитии федерального устройства Российской Федерации, эффективное взаимодействие всех его элементов. Важно выработать конституционные гарантии такого развития, о чем свидетельствует исторический опыт Российского государства.

В зависимости от источника правового регулирования гарантии устойчивого развития федеративного устройства России подразделяются на конституционные и иные, закрепленные в действующем законодательстве. К конституционным гарантиям единства и целостности Федерации относятся: закрепление в федеральной конституции количества и статуса субъектов Федерации, отнесение к исключительному ведению Федерации вопросов, касающихся территориальной целостности и независимости государства, провозглашение верховенства федеральной Конституции, закрепление порядка утверждения изменений границ между субъектами Российской Федерации.

К иным гарантиям государственного единства относятся: федеральное вмешательство, конституционно-правовая ответственность государственных органов и их должностных лиц за нарушение единства Российского государства, единая культура и историческое прошлое.

Если взять Конституцию РСФСР 1978 года, то в ней содержались эффективные системы гарантий целостности страны, конкретно указывались федеральные органы государственной власти, решавшие вопросы территориальной целостности государства; определялись их полномочия; к их ведению относились не просто «территория», а полномочия по определению состава территории Российской Федерации; утверждение образования новых краев, областей и др. В отношении территорий органы государственной власти были наделены различными конкретными полномочиями. Многие из этих организационно-правовых гарантий отсутствуют в ныне действующей Конституции. Территориальная целостность государства защищена недостаточно. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации самоустранился от выполнения своих прямых обязанностей по защите территориальной целостности государства, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Вся его деятельность свелась фактически к рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Именно в этом он видит свою «демократичность», уход от политической «заангажированности». Ослаблены функции контроля за соблюдением территориальной целостности и со стороны прокуратуры Российской Федерации, Государственной Думы, судебных органов.

В результате скоординированных действий двух амбициозных и безответственных правителей — Ельцина и Кравчука — по разрушению основ государственного устройства СССР на фоне пассивной политики Президента СССР М. Горбачева, утратившего контроль за развитием событий в стране, прочный, единый каркас Союза ССР не выдержал и стал разрушаться. Попытки создания обновленной федерации на основе союзного Договора 1922 года привели к краху всего государственного устройства Союза. Был ликвидирован конституционно-правовой механизм защиты суверенитета и территориальной целостности СССР, в образовавшийся правовой вакуум ринулись новоявленные либералы-демократы (как в России, так и в других союзных республиках) при поддержке региональной чиновничьей элиты и олигархических кланов с лозунгами суверенизации, независимости, неприкосновенности территории и др.

В этой ситуации актуальными для Российской Федерации стали проблемы не только восстановления ее прав на Крым и Севастополь, но и принятия эффективных организационно-правовых мер по нейтрализации всех попыток по нарушению ее территориальной целостности и суверенитета. Произвольные, безответственные и преступные действия должностных лиц, наносящих вред государству, должны строго наказываться. Горький опыт «передачи» Крыма и Севастополя Украине не должен забываться.

Согласно ст. 15 Конституции СССР 1936 года на органы Союза были возложены полномочия по охране суверенных прав союзных республик. Эту охрану должны были обеспечить прежде всего высшие органы государственной власти и высшие органы государственного управления СССР. Эти органы имели широкие конституционные полномочия по контролю за исполнением Конституции СССР. Президиум Верховного Совета, в частности, был наделен полномочиями по отмене постановлений Советов Министров СССР и союзных республик в случае несоответствия этих актов закону. Верховный Совет СССР в случае необходимости мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, в том числе и по таким вопросам, которые касались нарушения прав союзных республик. Прокурор СССР осуществлял высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями. Каждая союзная республика участвовала на равных началах со всеми другими республиками в осуществлении контроля за высшими органами власти Союза ССР и могла активно влиять на законодательную деятельность Союза.