Виктор Вишняков - Крым: право и политика

Из изложенного вытекает вывод, что при передаче Крыма в состав Украины в 1954 году был полностью проигнорирован опыт 20-30-х годов, а именно: широкое участие представительных органов власти, населения и общественности в решении вопросов административно-территориального устройства. Вопросы решались не в узком кругу должностных лиц, а на широкой демократической основе. Напомним, что постановление Президиума ЦК КПСС по Крыму не было опубликовано вообще. Депутаты соответствующих Верховных и местных Советов депутатов трудящихся в решении и обсуждении вопросов «передачи» не участвовали. Это была, таким образом, не «передача» Крыма братским российским народом народу украинскому, а незаконное действие властных структур СССР, РСФСР и УССР. Это был барственный жест партийного самодержца за счет интересов прежде всего российского народа. Это была не передача, а отделение Крымской области от России.

Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 года включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует эти понятия. Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводятся понятия «федеративное устройство» и «территория». Субъекты Российской Федерации являются составными частями территории Российской Федерации. Термин «административно-территориальное устройство в федеративном государстве используется по отношению к составным частям территорий ее субъектов.

Субъекты Российской Федерации имеют, как правило, свойственное для унитарного государства административно-территориальное устройство. Кроме того, административные единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются субъектами местного самоуправления.

Федеральное законодательство относит вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации к компетенции представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289-0). При определении административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации одновременно должны учитываться положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализ конкретных законов об административно-территориальном устройстве показывает, что практически все вопросы в этой сфере решаются в рамках субъекта Федерации даже в тех случаях, когда требуется согласование этих вопросов на федеральном уровне.

Территория выступает как общий объект властных отношений как для Российской Федерации, так и ее субъектов. Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит как Российской Федерации в целом, так и субъекту Федерации. В отношении территории Российской Федерации следует поэтому законодательно распределять права между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом незыблемым остается принцип государственной целостности Российской Федерации.

На одной и той же территории Российской Федерации функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления, что требует разграничения их территорий. При этом территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на все виды территории, и принципы правового регулирования территории Российской Федерации являются основополагающими для правового регулирования территорий субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В качестве наиболее общего термина, охватывающего внутреннее строение, структуру государства как территориального образования, правовой наукой выработано понятие территориальной организации государства.

Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является в то же время самостоятельным, целостным компонентом, особой подсистемой в рамках территориальной организации Российской Федерации. Особенности этой подсистемы определяются правовым статусом субъекта Федерации. Субъект Российской Федерации обладает территорией, которая непосредственно входит в состав территории Российской Федерации, имеет установленные границы, которые могут быть изменены только с взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации (части 1, 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации); является носителем государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации); имеют право самостоятельно устанавливать систему собственных органов государственной власти (часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации); устанавливают общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации); самостоятельно регулируют собственное административно-территориальное устройство (пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Таким образом, субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России. В пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Юридическими гарантиями целостности и относительной самостоятельности территориальной организации субъекта Российской Федерации являются право субъекта Российской Федерации на установление собственного административно-территориального устройства, определение порядка его изменения, запрет на одностороннее изменение статуса и границ субъекта Российской Федерации федеральными органами государственной власти.