Яков Магазинер - Избранные труды по общей теории права

Итак, Съезд Советов ССР, ЦИК Союза и его Президиум являются органами законодательными, т. е. им принадлежит право издания законов как актов с высшей юридической силой на территории Союза ССР, причем Съезд Советов и ЦИК Союза являются верховными законодательными органами, т. е. суверенными, а Президиум ЦИКа – высшим законодательным органом по отношению к нижестоящим органам, но его акты могут быть отменены ЦИКом Союза. Совнарком Союза, избираемый ЦИКом, является также не только «исполнительным и распорядительным органом ЦИКа» (ст. 37), но и носителем законодательной власти; законодательные полномочия предоставлены также образованному Совнаркомом Совету Труда и Обороны (СТО) Союза ССР. [62]Однако акты Совнаркома Союза могут быть отменяемы и приостанавливаемы ЦИКом и его Президиумом как верховным и высшим законодательными органами, пред которыми Совнарком ответствен (ст. 40 и 41). Распоряжения отдельных членов Совнаркома Союза также могут быть, во-первых, отменяемы самим Совнаркомом Союза и Президиумом ЦИКа, во-вторых, приостанавливаемы ЦИКом Союза и президиумами ЦИКов каждой из республик, входящих в Союз, – «при явном несоответствии данного распоряжения союзной Конституции, законодательству Союза или законодательству союзной республики» (ст. 58, 59).

Таким образом, в Союзе ССР мы находим иерархию органов государственной власти и иерархию актов, исходящих от этих органов: акты эти различны по своей юридической силе, и низшие могут быть отменены высшими. Между всеми этими высшими органами власти распределены четыре главные функции государственной власти: учредительная власть, т. е. право издавать конституционные законы, принадлежит Съезду Советов, а в период между его сессиями – ЦИКу; законодательная власть, т. е. право издавать обыкновенные законы, предоставлена ЦИКу и его Президиуму и частью – Совнаркому и СТО; правительственная власть осуществляется Президиумом ЦИКа и Совнаркомом Союза, а высшая судебная власть – Верховным Судом и Президиумом ЦИКа (Положение о ЦИК СССР, ст. 69, 72, 73; Положение о Верховном Суде СССР, ст. 2; Конституция СССР, ст. 69). Таким образом, каждая из четырех функций осуществляется не исключительно одним каким-нибудь органом, а двумя или тремя. Но каждый из этих органов призван осуществлять по преимуществу одну функцию: Съезд Советов – власть учредительную, ЦИК и его Президиум – законодательную, Совнарком – правительственную, Верховный Суд – судебную. Вместе с тем никто из них не ограничен одной функцией: Съезд Советов может издавать и акты законодательные, ЦИК и его Президиум – акты правительственные, а Верховный Суд – акты судебного управления и «руководящие разъяснения по вопросам судебного законодательства» (ст. 43 Конституции СССР). Совнарком осуществляет по преимуществу власть правительственную, ибо по конституции «является исполнительным и распорядительным органом ЦИКа» (ст. 37); однако и он осуществляет законодательную функцию, ибо по Конституции «издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР» (ст. 38). Такую же власть в специальной сфере экономического законодательства имеет СТО СССР. [63]Таково, например, недавно предоставленное ему законодательное право – устанавливать вексельный мораторий, т. е. отсрочку взыскания по векселям для всего Союза ССР и отдельных его частей. [64]Это исключительное право СТО, а равно и другие его законодательные права принадлежат ему как «коллективному заместителю СНК». [65]

На Западе мы также встречаем на практике совмещение различных функций в одном органе: парламент, орган, по существу, законодательный, издает и акты правительственные, а глава государства, по существу своему, орган управления, издает и общие нормы (но без силы закона, если это не чрезвычайный указ). На почве этой конкуренции между парламентом и правительством из-за актов одного и того же содержания возникла теория разграничения актов законодательства и управления, законов и указов.

Некоторые теоретики различают государственные акты по их содержанию (по материальному признаку), говоря, что закон – это общая и абстрактная норма, указ – это частная и конкретная мера, судебное решение или приговор – это акт, восстанавливающий нарушенное право или охраняющий право от нарушения. Это есть трехчленное разделение государственных актов: акты законодательства, управления и суда, т. е. законы, указы и юрисдикционные акты в материальном смысле. Наряду с этим трехчленным делением существует двухчленное деление: управление и суд сливаются в одно понятие исполнения законов; следовательно, здесь различаются только законодательство, создающее общие и абстрактные нормы, и исполнение, осуществляющее эти нормы в частных и конкретных мерах путем суда и управления (Руссо, а из новейших юристов – Дюги).

Независимо от этого материального различия между актами государства, от различия их по содержанию, существует также общепринятое разграничение актов по их форме (по формальному признаку): если акт издан главой государства при обязательном участии парламента или народа, это – закон. Если он издан единолично главой государства, – это указ. Если он исходит от учреждения, организованного как часть общей судебной системы, то перед нами – судебный акт.

К этой классической триаде следует прибавить четвертый акт, исходящий от учредительной власти данной страны, – это акт конституционный, т. е. сама конституция или ее изменение. Без этого четырехчленного деления, в отличие от господствующего трехчленного деления, невозможно правильно построить систему деления функций не только на Западе, но и по Конституции Союза ССР (см. выше и ниже, гл. III, гл. IV, § 2).

Таким образом, акты по значению своему и по юридической своей силе различаются не только по содержанию, но и по тому, от какого органа они исходят: это признак ясный, бесспорный и практически незаменимый. Его практическая важность основана на том, что государственные акты, исходя от самых разнообразных органов, могут быть противоречивы или разногласны: кому из них отдать предпочтение в юридической силе? Очевидно, тому акту, который исходит от наиболее авторитетной, высшей в стране власти, причем власть эта может состоять из нескольких органов, образующих единую власть; например, парламент и король образуют единую законодательную власть.