Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

Во-вторых, бюджетное право – это не просто институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а «совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права». [303]Собственно, именно бюджетное право послужило толчком для членения финансового права не только на институты, но и на более крупные группировки (разделы, подотрасли и т. п.).

В-третьих, бюджетное право является разделом особенной части финансового права. Об этом сказано в связи с тем, что, по мнению профессора Л. Куровского (Польша), бюджетное право принадлежит к общей части. В правовой науке эта точка зрения не нашла своих последователей. И это, на наш взгляд, правильно, т. к. система особенной части, о чем уже было сказано выше, предопределена составом финансовой системы. И поскольку государственный бюджет является институтом финансовой системы, бюджетное право должно занимать место в особенной части наряду с теми разделами, которые опосредуют другие экономические институты.

В-четвертых, среди всех разделов особенной части бюджетное право занимает первое место. В отличие от этого Т. С. Ермакова считает, что первое место должна занимать подотрасль, которую составляют нормы, регулирующие финансы предприятий и отраслей хозяйств (по нашей терминологии – «финансово-хозяйственное право»). «Это обусловлено, – пишет Т. С. Ермакова, – основополагающим значением материального производства, в котором создается национальный доход – источник ресурсов всех звеньев в системе социалистических финансов». [304]Однако данная точка зрения не получила поддержки в юридической литературе. В связи с этим заслуживают внимания доводы Б. Н. Иванова и Н. И. Химичевой, которые дают обоснование выдвижению бюджетного права на первое место, исходя из той роли, которую играет бюджет в системе финансов. [305]Со своей стороны отметим, что место финансово-правового института в системе финансового права зависит от того места, которое занимает опосредуемый им экономический институт в финансовой системе. Государственный бюджет, первоначально отождествлявшийся с казной, – это исторически первый возникший финансовый институт. С него, собственно, и начинались сами финансы как экономическая категория. Среди всех других денежных фондов он самый крупный. Рассматриваемый в правовом смысле бюджет выполняет роль основного финансового плана, что и нашло свое отображение в законодательстве. И точно так же, как государственный бюджет занимает первое место в системе финансов, так и бюджетное право должно занимать первое место в системе особенной части финансового права.

Итак, по мнению большинства авторов, бюджетное право является важнейшим и сложносоставным разделом (подотраслью) особенной части финансового права, занимая там первое место.

К числу основных теоретических проблем бюджетного права в первую очередь относятся его понятие и предмет, система, а также методы.

По поводу понятия бюджетного права следует сказать, что в юридической литературе существует не менее десятка его определений. Их массовость позволяет даже выявить определенные закономерности и распределить имеющиеся точки зрения по трем группам.

Первая группа авторов в основу определения бюджетного права кладет бюджет в его правовом значении, т. е. как основной финансовый план государства. Например, М. А. Гурвич пишет: «Бюджетное право регулирует обширный круг финансовых отношений, возникающих в процессе составления, утверждения, исполнения основного государственного финансового плана-бюджета». [306]Сразу же отметим, что это определение по существу совпадает с определением одного из институтов бюджетного права – бюджетного процесса, т. е. является чрезмерно узким.

Вторые в основу кладут бюджет в его материальном значении, т. е. как фонд денежных средств. В соответствии с этим бюджетное право определяется как институт (раздел) финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда. Однако при этом сами же авторы оговариваются, что данное определение является обобщенным (или, как пишет М. И. Пискотин, понятием «в широком смысле»), вследствие чего оно нечетко определяет границы предмета бюджетного права [307]и поэтому нуждается во введении каких-то ограничительных признаков. Н. И. Химичева, например, делает это путем перечисления лиц, которые, по ее мнению, выступают в качестве субъекта бюджетных отношений. [308]

Третьи авторы определяют бюджетное право, – и это, надо сказать, наиболее распространенный прием, – через перечисление тех институтов, которые входят в его состав. Например, В. В. Бесчеревных определяет бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы государства, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс, т. е. порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов и порядок составления и утверждения отчетов об их исполнении. [309]

Коренным недостатком всех имеющихся в юридической литературе определений (независимо от способа раскрытия, предмета бюджетного права) является, по нашему мнению, то, что они формулируются исходя из презумпции параллельного существования с бюджетным правом таких разделов финансового права, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов». Признание такого рода требует изъятия из бюджетного права норм, касающихся доходов и расходов бюджета, и «передачи» их названным разделам. Нами уже было высказано свое отрицательное отношение к возможности их существования. Здесь же отметим, что извлечение из бюджетного права норм, регулирующих доходы и расходы бюджета, фактически означает их отторжение от самого бюджета. Но бюджет без доходов и расходов с трудом воспринимается даже в качестве теоретической абстракции.

Чувствуя искусственность подобной конструкции, некоторые авторы пытаются ее модернизировать. Так, М. И. Пискотин, правильно задав вопрос: «Можно ли игнорировать тот факт, что бюджет – это прежде всего доходы и расходы? Ведь все остальное существует ради них и подчинено им», – пришел к выводу, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы», и что материально-бюджетное право содержит два специальных раздела, посвященных некоторым вопросам доходов и расходов государственного бюджета. [310]

Казалось бы, поставлено под сомнение существование таких институтов, как правовое регулирование государственных доходов и расходов, и напрашивается вывод: поскольку доходы и расходы всегда связаны с определенным фондом денежных средств, то регулирующие их правовые нормы должны входить в состав того финансово-правового института, который опосредует данный фонд. Применительно к рассматриваемому случаю это бы означало, что нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, входят в состав бюджетного права. Однако, по существу подведя читателя к этому выводу, сам М. И. Пискотин не стал ломать устоявшуюся традицию и остался верен мнению, что нормы налогового права, а равно регулирование непосредственного использования бюджетных ассигнований к бюджетному праву не относятся, а входят в сферу других правовых институтов. [311]