Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

Заканчивая рассмотрение данной системы и оценивая ее в целом, отметим, что при ее построении не соблюден один из основных методологических принципов систематизации, согласно которому группировка явлений при построении системы должна производиться по единому классификационному критерию. В результате правовые институты сформированы по самым разнообразным критериям. Так, одни из них выделены по признаку наличия соответствующего фонда денежных средств (бюджетное право, государственное имущественное и личное страхование), в основу других положена характеристика денежных средств в качестве доходов или расходов (подотрасли регулирования государственных доходов и расходов), третьи сгруппированы в зависимости от объекта финансирования (финансирование народного хозяйства, финансирование капитальных вложений), критерием четвертых выступает метод финансовой деятельности (государственный кредит, регулирование отношений в области кредита).

На основании изложенного и в свете вывода о зависимости правовых институтов от финансовых полагаем, что система особенной части финансового права выглядит следующим образом:

1) Экономическому институту «Государственные бюджеты» соответствует раздел финансового права – «Бюджетное право».

2) Институту «Финансы банков» соответствует раздел, который можно было бы, на наш взгляд, называть «Финансово-банковское право».

3) Институту «Финансы отраслей» – раздел, который можно было бы называть «Финансово-хозяйственное право».

4) Институту «Финансы государственного имущественного и личного страхования» – раздел, который можно было бы называть «Финансово-страховое право».

В целом механизм взаимодействия денежных фондов, финансовых институтов и правовых институтов можно представить в следующем виде:

В данной схеме мы имеем дело с четко выраженной взаимосвязью, где предыдущее предопределяет последующее: фонд денежных средств – финансово-экономический институт (звено финансовой системы) – раздел особенной части финансового права.

Как уже отмечалось, финансовые системы различных государств могут существенно разниться в силу специфических особенностей, присущих этим государствам. Соответственно, могут различаться и построения особенной части финансового права. Так, если страховое дело в стране полностью осуществляется частными страховыми компаниями, то в финансовом праве будет отсутствовать институт «Финансово-страховое право». Возникновение, например, в Казахстане большого количества разнообразных внебюджетных фондов порождает возникновение института «Правовое регулирование внебюджетных фондов». Попутно отметим, что лично мы крайне отрицательно относимся к подобной практике, поскольку всякого рода внебюджетные фонды, существующие параллельно с бюджетом, приводят к размыванию финансовой системы, придают ей калейдоскопический характер, выводят значительные суммы государственных денежных средств из-под контроля общественности в лице представительных органов государства. Но факт остается фактом: есть денежный фонд – значит, есть финансово-экономический институт, есть экономический институт – значит, есть правовой.

Это была оценка системы особенной части финансового права с точки зрения функционального назначения входящих в нее институтов. Однако это не единственное основание для классификации, так же как функциональность не единственно возможная качественная характеристика и самих денежных фондов, и опосредующих их институтов. Например, с точки зрения иерархии фондов и вертикального среза финансовой системы мы увидим, как было сказано выше, центральные, местные и децентрализованные финансы. Соответственно этому финансовое право будет достаточно отчетливо представлено тремя разделами: 1) Правовое регулирование централизованных финансов; 2) Правовое регулирование местных финансов; 3) Правовое регулирование децентрализованных финансов. Заметим, что это весьма универсальная схема, вписывающаяся в финансовое право практически любой страны.

Следует сказать, что построение финансового права в зависимости от иерархии финансово-экономических институтов не есть нечто отличное от построения, основанного на функциональной их оценке. Речь идет об одном финансовом праве, система которого является многомерной и многовариантной в зависимости от того, какое качество финансово-экономических институтов берется за основу. Для юридической литературы традиционной является оценка системы финансового права, построенной по функциональному признаку. Поэтому ниже мы будем придерживаться именно этой системы.

Рассмотрение теоретических проблем бюджетного права целесообразно начать с выяснения вопроса о том, какое место оно занимает в системе права вообще и в системе финансового права в частности.

В свое время Л. К. Воронова высказывала мнение, что институт «бюджетное право» не может быть включен ни в одну из отраслей права, поскольку он является межотраслевым институтом, состоящим из норм государственного, административного и финансового права. [298]Однако эта точка зрения не получила поддержки, и подавляющее большинство авторов рассматривают бюджетное право как часть только финансового права. И это, на наш взгляд, правильно, поскольку, во-первых, наличие в системе права институтов, находящихся вне отраслей, представляется сомнительным; во-вторых, суждение о комплексном характере бюджетного права является отображением более общего суждения о комплексном характере самого финансового права, которое в основном уже преодолено. И точно так же, как финансовое право рассматривается в настоящее время в качестве цельной и самостоятельной отрасли права, так и бюджетное право рассматривается в качестве цельного института (раздела), имеющего исключительно финансово-правовой характер. Сказанное, разумеется, не исключает взаимодействия и соприкосновения бюджетного права, как и всего финансового права, с другими отраслями права.

Говоря о месте бюджетного права в системе финансового права, следует согласиться с мнением большинства авторов, согласно которому бюджетное право, во-первых, это не просто часть финансового права, а его важнейшая часть («главная составная часть», «ведущий раздел»), [299]о чем свидетельствует тот факт, что большинство из имеющихся крупных монографических исследований финансово-правового характера либо целиком, либо в значительной своей части посвящены проблемам бюджетного права. [300]Характерно также, что первые в истории советской финансово-правовой науки разработки были посвящены именно бюджетному праву. [301]И надо сказать, что они появились в тот период, когда такое понятие, как советское финансовое право, еще не сложилось и почти не употреблялось. Можно также упомянуть, что в первой Советской Конституции 1918 года имелась специальная глава (пятая), именуемая «Бюджетное право». Показателен и такой исторический эпизод: в подготовленных институтом права АН СССР тезисах (1949 г.) финансовое право именовалось «бюджетно-финансовое право». По этому поводу Р. О. Халфина писала, что такое название вызывает возражение, т. к. «хотя бюджет и является основным институтом финансового права, но он всего лишь один из его институтов, а по названию одного из институтов, хотя и ведущего, называть всю отрасль права нельзя». [302]С этим нельзя не согласиться, но в то же время тот факт, что бюджетное право, хотя и ошибочно, но было возведено до уровня названия всей отрасли права, говорит о его важности. Все это является объективным отображением того места, которое занимает бюджет в финансовой системе, где он, являясь крупнейшим из всех денежных фондов, играет основную роль в финансовой деятельности государства.