Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

С экономической точки зрения добывание публичным образованием денег на основе заимствования считается не лучшим способом финансовой деятельности. Этот способ создает некую мнимость финансового благополучия публичного образования. Через некоторое время полученные взаймы деньги надо возвращать, причем с процентами. И отдавать надо уже за счет собственного дохода, что увеличивает нагрузку на бюджет. Накапливание долгов может, в конечном счете, обернуться финансовым кризисом, что и имело место в 1998 году. А это уже отрицательно сказывается на состоянии не только публичных финансов, но и всей экономики в целом. Поэтому государство выстраивает некие барьеры в осуществлении публичного заимствования, устанавливая определенные ограничители.

В настоящее время предусмотрены следующие ограничителиприменения публичных заимствований:

1) установление размеров дефицита бюджета;

2) установление предельных объемов долга;

3) установление предельных объемов заимствований.

Рассмотрим указанные ограничители.

Как уже отмечалось, одной из целей заимствования выступает финансирование бюджетного дефицита.Поэтому установление размера этого дефицита влияет и на размер самого заимствования.

Размеры дефицита установлены применительно к видам бюджетов.

В отношении федерального бюджета Бюджетный кодекс устанавливает, что его дефицит не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета (п. 1 ст. 92 БК).

Нефтегазовый дефицит – это уже третий вид дефицита бюджета (наряду с просто дефицитом и ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета), который предусматривает Бюджетный кодекс. Данный Кодекс не дает определения понятию «нефтегазовый дефицит». Однако следует полагать, что нефтегазовый дефицит – это некое превышение расходов федерального бюджета, финансируемых за счет его нефтегазовых доходов, над этими доходами. Наличие данного дефицита свидетельствует о том значении, которое имеют нефтегазовые доходы в общем объеме бюджетных доходов. Однако следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 103 БК заимствования Российской Федерации направляются на финансирование не того нефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 92 БК, а на финансирование ненефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 96.7 БК.

Одновременно нельзя не отметить запутанность Бюджетного кодекса: ст. 92 БК увязывает дефицит федерального бюджета с нефтегазовым дефицитом, а 103 БК определяет целью федеральных заимствований финансирование ненефтегазового дефицита. К слову сказать, все эти нефтегазовые и ненефтегазовые (уродливостью этого термина можно лишь поражаться) дефициты и их соотношение с просто дефицитом бюджета усложняют восприятие текста даже для специалистов.

С определением дефицита бюджета субъекта Федерации и местного бюджета несколько проще. Здесь не применяется ни «нефтегазовый», ни «ненефтегазовый» дефициты, и понятие «дефицит бюджета» используется в своем классическом значении – как превышение расходов бюджета над его расходами.

В соответствии с п. 2 ст. 92.1 БК дефицит бюджета субъекта Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общего объема дохода бюджета. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного объема дохода бюджета (п. 3 ст. 92.1 БК).

Установленные Бюджетным кодексом пределы дефицита бюджетов одновременно определяют объемы соответствующих публичных заимствований, призванных закрыть этот дефицит.

Напомним, что публичные заимствования используются не только для финансирования дефицита соответствующего бюджета, но и для погашения долговых обязательств данного публичного образования.

Поэтому вторым ограничителем заимствований выступает предельный объем долга публичного образования.

В части самой Российской Федерации предельного объема долга Бюджетный кодекс не устанавливает.

Что касается предельного объема долга субъекта Федерации и муниципального образования, то он не должен превышать утвержденного объема дохода бюджета без учета безвозмездных поступлений (п. 2 и 3 ст. 107 БК).

Наконец третьим ограничителем выступает предельный объем самих заимствований.

Предельный объем заимствований субъектов Федерации и муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита и погашение долговых обязательств (ст. 106 БК).

В части федерального бюджета предельный объем заимствований Бюджетным кодексом в настоящее время не установлен. Однако поскольку ст. 103 БК в качестве общего правила предусматривает, что публичные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита и для погашения долговых обязательств, то и предельный объем заимствования Российской Федерации в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на указанные цели. Отсутствие упоминания об этом в упомянутой ст. 106 БК можно отнести лишь на счет редакционной небрежности составителей этого Кодекса.

Характеризуя правовую природу данных ограничений, отметим, что они не вытекают непосредственно из отношений публичного заимствования и не предусмотрены договором, опосредующим эти отношения. Они установлены непосредственно законом, выражая собой финансово-правовой аспект регулирования заемных операций публичных образований.

Процесс привлечения публичным образованием денежных средств посредством заимствования тщательно планируется. Это определяется опасениями, к чему могут привести бесконтрольные заимствования, памятуя о печальных событиях августа 1998 года, закончившихся дефолтом.

Планирование публичных заимствований осуществляется путем разработки целого ряда программ, которые дифференцированы по субъекту и видам заимствования.

Так, предусмотрена разработка следующих программ:

1) программа государственных внешних заимствований Российской Федерации (ст. 108 БК);

2) программа государственных внешних заимствований субъекта Федерации (ст. 108.2 БК);

3) программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации (ст. ПО БК);

4) программа государственных внутренних заимствований субъекта Федерации (ст. 110.1 БК);

5) программа государственных внутренних муниципальных заимствований (ст. 110.1 БК).

В этих программах определяются перечень заимствований, их источники, суммы заимствований и сроки погашения.

Данные программы являются приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Следовательно, разработка, рассмотрение и утверждение этих программ осуществляются в рамках бюджетного процесса. В свою очередь, это означает, что возникающие при этом отношения относятся к такой категории финансовых правоотношений, как бюджетно-процессуальные правоотношения.