Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

в) планирование в бюджете денежных ресурсов, предназначенных для погашения публичного долга.

Это достигается посредством включения в расходную часть бюджета денежных сумм, необходимых для исполнения долговых обязательств публичного образования. В связи с этим Бюджетный кодекс устанавливает, что все расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного и муниципального долга. Погашение основной суммы долга, возникающего из государственных и муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема этих источников (п. 2 и 3 ст. 113 БК).

Возникающие при осуществлении управления публичным долгом отношения относятся к такой категории финансовых отношений, как бюджетно-процессуальные отношения. Субъектами этих отношений выступают соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Подводя итог сказанному по поводу института публичного заимствования, обозначим следующие выводы.

Во-первых, данный институт включает в себя две группы отношений: отношения, возникающие в процессе осуществления государственного заимствования, но и отношения, возникающие в процессе организации этого заимствования. Это разные виды общественных отношений.

Отношения по осуществлению публичного заимствования – это денежные отношения, по своей экономической природе являющиеся кредитными отношениями. Как правовые отношения они являются гражданско-правовыми или международно-правовыми отношениями (в зависимости от рынка заимствования), по методу правового регулирования – договорными, и выступают отношениями юридического равенства сторон. Субъектами этих отношений выступают заемщик, которым является публичное образование, и заимодавец.

Отношения по организации публичного заимствования – это неимущественные отношения, по своему назначению они относятся к категории организационных. Они не опосредуют движения денежных средств, т. е. не являются не только кредитными, но и вообще экономическими. Однако они тесно связаны с отношениями по осуществлению публичного заимствования, поскольку способствуют их реализации. По своей отраслевой принадлежности они являются административно-правовыми или финансово-правовыми, по методу правового регулирования – односторонне-властными, и выступают отношениями юридического неравенства сторон. Субъектами этих отношений выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе лица, которых Бюджетный кодекс именует «администратор источников финансирования дефицита бюджета». Данные отношения возникают внутри самого публичного образования, которое представляет собой сложную систему различных органов.

Во-вторых, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления и организации публичного заимствования, носят различный характер и регулируются в силу этого различными отраслями права. Это предопределило то, что как правовой институт публичное заимствование носит комплексный характер, включая в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права. Поэтому все рассуждения, что публичное заимствование выступает предметом только финансового права, не имеют под собой должных оснований – ни практических, ни законодательных, ни теоретических.

Попутно отметим, что не имеет под собой никаких оснований и такая выдвигаемая некоторыми авторами теория, согласно которой комплексный характер правового регулирования отношений публичного заимствования определяется комплексным (сложносоставным) характером самого отношения публичного заимствования. Отношение по осуществлению публичного заимствования – это кредитное отношение, которое в экономическом смысле является единым, и оно объективно не подлежит расчленению на несколько экономических отношений. В силу этого данное кредитное отношение не может быть предметом регулирования одновременно со стороны и гражданского, и финансового права. Заметим, что эти отрасли права применяют принципиально различные методы правового регулирования: гражданское право – диспозитивный; финансовое право – императивный. Поэтому конструкция, в которой кредитор (публичное образование) выступает по отношению к своему заимодавцу одновременно и властвующим, и равноправным субъектом, невозможна даже в порядке теоретической абстракции.

В равной мере ошибочной является теория, согласно которой комплексным является договор публичного займа, заключаемый на основе норм одновременно гражданского и финансового права. Этот договор опосредует конкретное кредитное отношение, субъектами которого выступают заемщик (публичное образование) и заимодавец. В рамках одного и того же правоотношения эти лица не могут быть одновременно и юридически равноправны, что присуще гражданско-правовому отношению, и юридически неравноправны, что присуще финансово-правовому отношению. Поэтому и договор государственного займа не может быть одновременно и гражданско-правовым, и финансово-правовым.

Комплексный характер отношений публичного заимствования объясняется не тем, что кредитное отношение или договор займа являются сложными (комплексными), а тем, что в процессе реализации этого заимствования возникают самые разнообразные отношения: экономические (кредитные) и неэкономические, имущественные и неимущественные, отношения по осуществлению заимствования и отношения по его организации.

В-третьих, к сфере самого финансового права относятся лишь те общественные отношения, которые, являясь организационными (не экономическими), в основном связаны с бюджетным планированием заимствования и управлением публичным долгом. По своей отраслевой природе они относятся к категории бюджетно-процессуальных правоотношений.

В-четвертых, публичные заимствования имеют две стороны: экономическую и правовую, которые, заметим, неразрывно связаны. С экономической точки зрения публичное заимствование – это кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости в денежной форме, в котором публичный субъект выступает в качестве должника. С правовой точки зрения публичное заимствование – это договор займа, в котором публичный субъект выступает в качестве заемщика.

Вторым видом публичного кредита выступает государственное и муниципальное кредитование (публичное кредитование).

В отличие от публичного заимствования, где публичное образование выступает заемщиком, в процессе осуществления кредитования оно выступает заимодавцем. Иначе говоря, если в процессе осуществления заимствования публичное образование берет деньги взаймы, то в процессе осуществления публичного кредитования оно их дает взаймы.