Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие

В последние годы субсидиарность стала применяться также и для анализа системы внутригосударственных отношений в федеративном государстве. Субсидиарность теперь приобретает более четкий конституционно-правовой характер, обретает статус практически общепринятой или не слишком оспариваемой научной категории, широко используемой различными исследователями для анализа проблем теории государства и права, конституционного права и политологии.

Вместе с тем конституционное закрепление принципа субсидиарности и сейчас продолжает носить скорее международно-правовой характер. Так, включенная в Конституцию ФРГ в 1992 г. новая редакция ст. 23 гласила: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном Законе». [410]

В национальных Конституциях, даже новейших, этот принцип по-прежнему не используется для характеристики природы и сущности федеративного государства. Так, в ст. 5 Конституции РФ констатируется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип субсидиарности здесь прямо не упоминается, но он является производным из всех вышеназванных ключевых принципов федеративного устройства Российской Федерации, поэтому наличие его как бы подразумевается. Ведь именно единство системы государственной власти делает всех ее носителей, независимо от их уровня, одинаково солидарными за эффективность управления.

Несомненно, к первоочередным задачам, которые необходимо решать в процессе обеспечения национальной безопасности России, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, формирование механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в сфере безопасности между Федеральным центром и регионами, так как их оптимальное разграничение является важнейшим условием эффективного обеспечения безопасности государства. Действенность принципа субсидиарности возможна лишь в том случае, если это предусмотрено Конституцией РФ и нет существенных возражений со стороны федерального уровня государственной власти.

Сегодня, по нашему мнению, необходима инициатива Центра по разработке и вводу в действие правовым федеральным актом единой, в определенной степени стандартизированной модели региональной безопасности, а также по наделению субъектов Федерации правом определенной законодательной инициативы в сфере обеспечения безопасности региона. Безусловно, это самая сложная и кропотливая аналитическая работа всех информационно-аналитических центров государственных и негосударственных подсистем обеспечения национальной безопасности. С нашей точки зрения, она должна предполагать:

– во-первых, определение всего спектра жизненно важных интересов личности, общества, государства во всех сферах бытия;

– во-вторых, всесторонний анализ внутренних и внешних обстоятельств и в связи с этим – оценку характера реальных и потенциальных угроз жизненно важным интересам личности, общества, государства;

– в-третьих, установление причин и источников, а также оценку ресурсов и возможностей для нейтрализации или парирования реально существующих и потенциальных угроз интересам личности, общества, государства в различных сферах деятельности;

– в-четвертых, выработку вариантов эффективных мер (средств и способов противодействия угрозам) обеспечения национальной и региональной безопасности;

– в-пятых, создание адекватного государственного процесса и механизма реализации Концепции национальной и региональной безопасности и его законодательное закрепление.

Только в этом случае, с нашей точки зрения, изложенный и изданный в форме указа политический документ может стать основой формирования эффективно действующей системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и конкретно определит место каждого региона и субъекта Федерации в ее обеспечении.

Необходимо отметить, что диапазон функций системы обеспечения безопасности очень широк. Сюда могут входить планирование деятельности органов и сил безопасности в различных режимах функционирования системы; организация взаимодействия между различными государственными, коммерческими и общественными организациями; координация действий органов и сил по проведению мероприятий в области обеспечения национальной безопасности; обеспечение единства действий по укреплению безопасности на федеральном, региональном и местном уровне и др.

Однако в этом случае необходимо учесть, что основная роль в системе обеспечения национальной безопасности принадлежит федеральным органам власти, а следовательно, федеральные законы имеют приоритет над всеми остальными законодательными актами субъектов Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184‑ФЗ [411]четко очерчивает договорное регулирование исключительно предметами совместного ведения. Следовательно, по нашему заключению, договорное перераспределение предметов ведения Федерации в сфере безопасности, установленных Конституцией, недопустимо. Данный вывод вытекает из того, что по установленным ст. 71 Конституции предметам исключительного ведения Российской Федерации вся полнота власти принадлежит федеральным органам государственной власти. Значит, именно федеральные органы государственной власти и несут полную ответственность за осуществление полномочий в сфере обеспечения национальной безопасности. При этом:

– разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией России;

– разграничение полномочий – федеральными законами, а в установленных в них случаях – договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

– делегирование отдельных полномочий – соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 26.7 установил, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.