Александр Баранов - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика

С этих же позиций можно оценить Указ Президента Российской Федерации от 20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения Российской Федерации» [258], в котором федеральному правительству в качестве первоочередной задачи ставилось принятие программы мер по созданию государственной системы обеспечения продуктами питания детей до 7 лет, беременных женщин, кормящих матерей. В указе обозначена необходимость формирования региональной политики в области здравоохранения , которой в законодательно закрепленной форме также сегодня нет, но во взаимодействии с указанными выше нормами Конституции Российской Федерации и Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан это положение указа еще более усиливает актуальность выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.

В нормативных правовых актах по проблемам детства, принятых в начале 90‑х годов, содержатся не только предпосылки для выработки государственной политики в области охраны здоровья детей, но и проявляются элементы ее будущей структуры. В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 г. № 405 «О неотложных мерах по стабилизации уровня жизни населения Российской Федерации в 1993 году» [257] нельзя не отметить наличие одного исключительно важного требования, адресованного органам исполнительной власти (которое не было обеспечено политическими мерами и поэтому не выполнялось), а именно: «при подготовке и реализации решений, связанных с экономической и финансовой стабилизацией, учитывать их социальные последствия и воздействие на уровень жизни населения». Эта не утратившая актуальности норма указа имеет ключевое значение при разработке принципов государственной политики в области охраны здоровья детей. Данной нормой, впервые с начала либерализации экономики в России, в систему ее правового регулирования был введен новый (пока не реализованный) элемент – определение социальных издержек осуществляемых рыночных реформ, интегральным показателем которых явилось значительное увеличение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума [12]. В 1992 и в 1999 гг. численность указанной группы населения возрастала по сравнению с 1990 г., соответственно, в 21,8 и 19 раз (рис. 6).

Рис. 6.Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 1989–2004 гг. (млн человек).

Анализ федеральных нормативных правовых актов и научных публикаций по проблемам детства позволяет отметить два основных мотива фиксации внимания на подобных социальных издержках:

– первый – официальное заявление Правительства Российской Федерации, сделанное за полгода (1992 г.) до принятия указа о том, что экономическим преобразованиям в нашей стране не предшествовал прогноз их влияния на положение детей [65, c.18];

– второй – научно обоснованный вывод о необходимости принятия законодательной нормы, предусматривающей экспертизу и обсуждение всех государственных общественно значимых проектов, решений и т. п. с точки зрения последствий их влияния на положение детей в Российской Федерации, в том числе на сферу детского здравоохранения (1993 г.) [104].

В 1995 г. этот вывод был подтвержден в Государственном докладе о положении детей [123].

С 12 декабря 1993 г. государственные меры по обеспечению права детей на охрану здоровья осуществляются в соответствии с нормами новой Конституции Российской Федерации [92]. Так, в статье 114 установлено, что в стране проводится единая государственная политика в области здравоохранения.

Необходимо отметить, что в отличие от предыдущей, новая Конституция не гарантирует детям обязательного среднего образования, имеющего большое здравоохранительное значение. Через семь месяцев после принятия Конституции Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. № 1487 [261] право граждан на получение бесплатного среднего (полного) образования было «по существу восстановлено». Однако и в настоящее время статья 43 Конституции Российской Федерации «не предусматривает обязательность и уменьшает доступность бесплатного полного среднего образования для детей» [141, c. 13]. Эта констатация, содержащаяся в Государственном докладе о положении детей в 1993 г., дополняет содержащийся в этом документе общий вывод о том, что негативные социальные последствия перехода к рыночным отношениям заметно ухудшили положение детей, привели к ослаблению инфраструктуры здравоохранения.

В общем объеме происходивших в 1990–1993 гг. социально-экономических и здравоохранительных процессов в России в качестве факторов, повлиявших на развитие представлений о роли государственной политики в обеспечении прав детей на охрану здоровья, следует отметить следующие:

– высокую степень объективности оценки положения детей, содержащейся в Первоначальном докладе Российской Федерации Комитету по правам ребенка (1992 г.) и в Государственном ежегодном докладе «Положение детей в Российской Федерации, 1993 год»;

– постановку вопроса о необходимости экспертизы общественно значимых социальных проектов для предотвращения неблагоприятных последствий их реализации, в том числе на состояние здоровья детей;

– включение вопросов охраны здоровья детей в нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах здравоохранения и образования;

– включение программы «Дети России» в перечень федеральных целевых программ (1993 г.);

– признание государственной политики в качестве правового механизма обеспечения интересов детей, в т. ч. в охране здоровья.

В исследуемый период одним из факторов актуализации принятия федеральных нормативных правовых актов, охватывающих проблемы охраны здоровья детей, стали обязательства Российской Федерации по выполнению Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей. Среди указанных актов особое значение имело Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и структуре Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации до 2000 года» (1994 г.) [13], предусматривавшего широкий спектр мер по улучшению положения детей.

Однако основной причиной активизации принятия нормативных правовых актов явились тяжелые реальности детства в России.

Одним из проявлений нарастающих трудностей в сфере охраны здоровья детей стала резко обострившаяся проблема обеспечения доступности детских лекарств в связи с их высокой стоимостью. Частично эта проблема была решена принятием в 1994 г. постановления Правительства Российской Федерации [170], которым утвержден перечень групп детей, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, в т. ч. детям первых трех лет жизни, детям из многодетных семей в возрасте до 6 лет, детям-инвалидам и др.