Дарон Аджемоглу - Узкий коридор

Но это был не такой процесс, в ходе которого сильнее становилось только государство. Эти законы и избрание президентов-активистов стали следствием мобилизации населения в ходе движения «прогрессивизма», объединившего разочарованных фермеров и городской средний класс с целью оказания влияния на политиков той эпохи. Средства массовой информации, в частности журналисты по прозвищу «разгребатели грязи», стали играть еще более активную роль в воздействии на общественное мнение, разоблачая злоупотребления «баронов-грабителей» и способы, какими те манипулировали политикой ради собственной выгоды. Основные институциональные реформы повысили силу общества против государства и политических элит. Принятая в 1913 году Семнадцатая поправка отменила выборы сенаторов законодательными собраниями штатов и ввела прямые выборы. Целью ее было ограничение влияния магнатов на законодателей, которое так блистательно описал Дэвид Грэм Филлипс в серии сатирических статей, опубликованных в 1906 году в журнале «Космополитен» и озаглавленных «Измена Сената».

Способность центрального государства и его роль в экономике еще более усилились в период правления Франклина Делано Рузвельта. И снова это произошло в ответ на острую потребность, возникшую в результате новых экономических условий – на этот раз в виде жесточайшего экономического кризиса современной эпохи, Великой депрессии. «Новый курс» Рузвельта предусматривал более строгое регулирование банков (с принятием Чрезвычайного закона о банках 1933 года, Закона о ценных бумагах 1933 года и особенно с основанием Федеральной корпорации по страхованию вкладов с целью предотвращения банкротства банков); значительное увеличение расходов государства в сфере общественных работ с учреждением Управления общественных работ и Управления долины реки Теннесси; новую программу поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию и доходов фермеров под эгидой новоучрежденного Управления регулирования сельского хозяйства, а также новую систему социального обеспечения, принятую в 1935 году, и План распределения продуктовых купонов, принятый в 1939 году, ставших основными столпами политики социального обеспечения США. Ф. Д. Рузвельт также подписал Закон о регулировании трудовых отношений 1935 года и создал основательный административный аппарат для исполнения этого закона, расследовавший деятельность фирм и возбуждавший против них иски, если они не соблюдали этот закон (даже несмотря на то, что, как мы видели, более поздние законы, вроде раздела VII Закона о гражданских правах, отходили от подобных методов и возвращались к прежней модели государственно-частного партнерства).

Примерно такое же усиление роли федерального государства в экономике предусматривала программа «Великого общества» президента Джонсона. Главным пунктом программы Джонсон назвал «войну с бедностью», сказав в своем обращении 1964 года о положении страны: «Наша администрация сегодня, здесь и сейчас, объявляет безоговорочную войну с бедностью в Америке».

Это тоже было ответом на социальные перемены, на рост бедности, издавна существовавшей во многих частях США, и на растущее неравенство между белыми и чернокожими, сформировавшими большинство во многих районах некоторых городов. Экономические проблемы стали рассматривать основной причиной роста преступности. Особое беспокойство породили крупномасштабные бунты в Нью-Йорке, Рочестере, Чикаго, Филадельфии и особенно в Лос-Анджелесе в 1964–1965 годах. Кроме расширения программ «Нового курса», таких как программа социального обеспечения и распределения продуктовых купонов, и утверждения их на постоянной основе, курс «Великое общество» увеличил страховые выплаты по инвалидности и их охват, утвердил программы по помощи молодым людям с ограниченными возможностями в контексте амбициозного Закона об экономических возможностях 1964 года и учредил Агентства совместного действия, в задачи которых входила помощь бедным. Два столпа программы социального обеспечения США в области здравоохранения, действующие и поныне, – «Медикэр» (программа медицинского страхования пожилых американцев) и «Медикейд» (программа медицинской помощи нуждающимся) – были учреждены согласно Закону о социальном обеспечении 1965 года. Пожалуй, самыми инновационными стали образовательные программы, среди которых были программа Head Start , предоставляющая дошкольное образование детям из бедных семей; Закон о двуязычном образовании 1968 года о предоставлении помощи со стороны местных школьных районов детям из неанглоязычных семей, а также значительное увеличение федеральной помощи университетам и посещающим колледж студентам из бедных семей.

Хотя социальная мобилизация и способствовала заметному росту способности федерального государства, архитектура Конституции продолжала влиять на развитие некоторых из этих программ и на их исход (Рональд Рейган однажды съязвил по поводу «войны с бедностью»: «Федеральное правительство объявило войну бедности, и бедность выиграла»). Взять для примера столь знаковый для Ф. Д. Рузвельта Закон о социальном обеспечении. До «Нового курса» Соединенным Штатам не удавалось проводить сколько-нибудь широкую политику социального страхования, тогда как Великобритания начала двигаться в этом направлении в 1906 году, а Германия – еще раньше, в 1880-х годах. В США существовали частные пенсионные планы, но они охватывали менее 10 процентов рабочей силы. Большинству населения в старости приходилось полагаться на своих родных или на свои скудные сбережения. Правительство предоставляло пенсии ветеранам и вдовам ветеранов, и они в 1928 году составляли 85 процентов лиц, получавших пенсии. Центральной для Закона о социальном обеспечении была обязательная система пенсии по старости. В первом разделе утверждалось:

В целях предоставления каждому штату условий для оказания финансовой поддержки нуждающимся лицам пожилого возраста, насколько позволяют практические обстоятельства каждого штата, настоящим предполагается выделить в фискальном году, заканчивающемся 20 июня 1936 года, сумму в размере 49 750 000 долларов, а также настоящим постановляется для каждого последующего фискального года выделять сумму, достаточную для целей настоящего раздела.

Итак, в центре программы находились штаты. В законе уточнялось, какую сумму можно было получать после выхода на пенсию, и она зависела от размера зарплаты конкретного лица, но в любом случае не превышала 85 долларов в месяц. Это была скромная сумма – примерно половина средней заработной платы на то время, и все же она говорило о том, что правительство намерено серьезно взяться за универсальную программу социального обеспечения. Любопытно, что Закон о социальном обеспечении делал для компаний более привлекательными частные пенсии, потому что они могли назначать их более высокооплачиваемым и квалифицированным рабочим, которым государственной пенсии было бы недостаточно. По сути, до принятия этого закона частные фирмы неохотно учреждали пенсионные планы только для высокооплачиваемых рабочих без одновременного охвата всех других рабочих, а предоставлять такие преимущества всем было бы невыгодно для работодателей. Но после принятия закона низкооплачиваемые рабочие получили доступ к пенсиям, и потому у фирм появилось больше стимулов составлять частные планы только для высокооплачиваемых рабочих. Как заметил представитель Национальной корпорации производителей молочной продукции, «первое, что привлекло наше внимание, – это тот факт, что только 1200 человек из общего числа рабочих получали более 3000 долларов. Среди этих 1200 были практически все, от кого действительно зависели судьба компании и ее успех на фоне конкурентов… Поэтому мы решили… ничего не выделять по плану работодателям или работникам с зарплатами менее 3000 долларов и предоставить позаботиться о них налоговой программе социального обеспечения».