Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

04.07.2014

Шестая Государственная дума завершила свою работу. Пять лет, девять сессий, больше 6000 законопроектов на рассмотрении, 1816 новых законов (из них 383 – за последнюю сессию). В среднем за VI созыв каждую сессию принималось от 150 до 380 новых законов. Для сравнения: нынешний состав конгресса США с января 2015 г. одобрил 183 закона, в среднем за двухлетний созыв конгресса одобряется от 175 до 279 новых законов. Палата общин Великобритании за период с начала 2012 г. одобрила 145 Public General Acts (условный аналог наших федеральных законов).

Что делает законотворчество быстрым и почему полуавтократии умножают законы? Причин тому три – две плохие, одна скорее хорошая.

Первая причина нездоровой законодательной производительности носит общий политический характер и свойственна не только современному российскому политическому устройству. Нестабильная правовая среда как таковая выгодна государству и невыгодна гражданину. Государство – имплементатор любого нового закона. Каково бы ни было его содержание, какая-то часть административного аппарата станет трудиться над реализацией и карать за его нарушение. Любой новый закон – это новые полномочия и новые ресурсы. Гражданина же, как известно, незнание закона не освобождает от ответственности – и одновременно постоянные перемены в тех правилах, по которым он живет, делают его в любой момент потенциальным нарушителем. Собственно, этот принцип стоит за известной фразой Тацита «Corruptissima republica plurimae leges» («Развратное правление множит законы»).

Во-вторых, система принятия решений, будучи закрыта от внешнего мира и доступна только сужающемуся кругу акторов и групп влияния, действует по принципу скорости и секретности: принятое решение должно быть внезапным и неожиданным. Соответственно, к процессу выработки решения, в том числе законодательного, не будет иметь доступ ни независимая экспертиза, ни общественное мнение. Выйдя в свет, решение это довольно часто оказывается не тем, что ожидали сам инициаторы, последствия его внедрения представляют собой фестиваль перманентных сюрпризов, и возникает нужда в немедленной доработке. Так было с продуктовыми антисанкциями, с запретами на рекламу на кабельных каналах, непрерывно правится и законодательство об общественных организациях, и закон о выборах. До 85 % всей законодательной продукции, рассматриваемой Думой, – это не новые законы в полном смысле, а поправки в уже действующие. Принятие закона в нашей системе – не конец, а начало разговора о «регулировании» той или иной отрасли, области или сферы.

Третья причина, которую с некоторой натяжкой можно назвать светлой стороной парламентской ударности, состоит в следующем. Во многих автократиях, близких по своему типу России (латиноамериканских и ближневосточных), все актуальные вопросы политического бытия решаются декретами или указами главы государства, а парламент играет действительно декоративную роль – не в том смысле, что он «ничего не решает», как у нас принято говорить, а в том, что ему нечего решать – нет нужды в новых законах. У нас «указное право» относительно слабо развито, число и значимость вопросов, решаемых указами президента, снижается от ельцинского правления к путинскому (см., например, Thomas Remington, Presidential Decrees in Russia: A Comparative Perspective, 2014). Действующий президент вопреки картине единоличной державности, рисуемой пропагандой, на практике предпочитает коллективные формы управления и распределение ответственности по всей административной пирамиде. То есть вместо того, чтобы иметь формальный парламент и наверху первое лицо, которое распространяет лучи своей благодати посредством указов, мы имеем парламент, который принимает большое количество законов, а они, в свою очередь, отсылают к еще большему количеству подзаконных актов.

Федеральный закон – по необходимости плод коллективного творчества, а парламент – по природе своей самый публичный из органов власти. Тот факт, что проекты новых законов приходят в парламент из различных органов исполнительной власти, а пространство публичности внутри самого парламента неумолимо сжимается, не отменяет, хотя и искажает эту закономерность. И в нынешних условиях законы готовятся и обсуждаются с большей степенью открытости, чем указы президента, и самая зарегулированная и централизованная Дума куда транспарентней, чем любое министерство, не говоря уж об администрации президента.

О завершившемся VI созыве мало кто скажет что-то хорошее. Даже прощальная речь президента на завершении весенней сессии – 2016 напоминала пересказ своими словами известного пассажа из рассказа О. Генри «Город без происшествий», когда добрые горожане пытаются помянуть добрым словом умершего пьяницу: «Один добродушного вида человек после долгих размышлений сказал: «Когда Кэсу было четырнадцать лет, он был одним из лучших в школе по правописанию». В заслугу парламентариям были поставлены те законодательные изменения, к которым они имели минимальное отношение, – так называемая крымская правовая интеграция. Со своей стороны, можем похвалить уходящий созыв за то, что он усилил интерес общества и СМИ к законотворческому процессу, принудительно привил гражданам начатки правовой бдительности в форме вечных опасений, не приняли ли чего нового и ужасного, а также вывел сайт АСОЗД, ранее посещавшийся лишь профильными специалистами и думскими сотрудниками, в число наиболее популярных в рунете.

Кроме того, VI созыв, не жалея себя, показывал России и всему миру, как именно не надо обсуждать и принимать законы и как именно не должен быть устроен работающий парламент. Скоростное рассмотрение и пренебрежение регламентной процедурой, увод значимых обсуждений в непубличное пространство, передача полномочий исполнительной власти с оставлением себе публичной ответственности, подчинение депутатов фракционному и партийному руководству и внедрение элементов императивного мандата – вот грехи против парламентаризма, уже следствием которых является появление репрессивных, конфискационных, ретроградных и в прямом смысле антинародных законов.

Вспомним, какого именно рода ущерб был нанесен уходящим созывом нашей правовой системе. Из того массива законов, которые были приняты, по числу и степени вредности можно выделить три группы.

Первая: самые медийные, привлекающие наибольшее внимание новые законы – это прямые запреты, нормы, которые запрещают что-то делать: ходить на митинги, ругать власть в интернете, иностранцам владеть СМИ, НКО принимать пожертвования из-за рубежа. К этой группе относятся и всякого рода ужесточения карательного и пенитенциарного законодательства – новые составы и сроки в УК, перевод ряда действий из сферы административного права в уголовное. К прямым запретам примыкают и прямые поборы: новые налоги и сборы, повышение разного рода акцизов и тарифов, замораживание накопительной части пенсий, перераспределение бюджетных доходов от граждан к самой административной машине. Запреты и поборы сами по себе губительны для тех, на чью голову они падают, но с точки зрения общего здоровья правовой системы они наносят сравнительно точечный и поправимый ущерб. Такого рода нормы легкоотменяемы, вред от них обратим.