Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

Образ Думы в глазах россиян двоится: с одной стороны, это формальный орган, бесправный придаток исполнительной власти, единогласно исполняющий волю Кремля. С другой – страшный бешеный принтер, который скачет, как ожившая мочалка из Мойдодыра.

Есть, однако, одна правовая истина, о которой часто забывают. Сама по себе Дума ничего никому запретить не может, иначе как самой себе в рамках регламента палаты. Вопреки распространенному мнению, Дума не принимает законов – она одобряет законопроекты в трех чтениях. Ни один проект, умный или безумный, не станет законом без санкции Совета Федерации и подписи президента. Однако почему-то нигде не видно заголовков «Совет Федерации изгнал из России мат» или «Владимир Путин запретил курить везде». Все, что запрещено, запрещено Думой – она как-то разом и могучая, и бессильная, как сама матушка-Русь.

Весенняя сессия началась для палаты с лекции Ларисы Брычевой, начальника Главного государственно-правового управления (ГГПУ) администрации президента, в которой она упрекала законодателей в том, что они работают «неритмично», плохо все планируют, сваливают всю повестку к финалу сессии и, главное, слишком часто меняют законодательство. ГГПУ – это, собственно, центр законотворческого планирования и контроля, расположенный непосредственно в Кремле. Мимо них мало того что не проходит ни одна инициатива – большинство тех, которые принимаются, там и пишутся. То есть человек, нажимающий на кнопку Print, говорит принтеру: а что это ты так много печатаешь, всю бумагу у меня перевел.

Схема, в которой парламент одновременно лишен законотворческих полномочий и нагружен ответственностью за результаты законотворческой деятельности, неизбежно вызывает к жизни попытки как-то ограничить этот злокозненный орган. Если ваши рога украсили цветными ленточками и торжественно ведут в уединенное место на краю обрыва, то примерно понятно, к чему дело клонится. Заметная тенденция сессии – попытки ввести какие-то формы императивного мандата, сделать депутатский статус переходящим в зависимости от хорошего поведения носителя, ограничить полномочия пленарного заседания, передав их совету Думы (органу куда менее публичному, заседающему в закрытом режиме), а самим депутатам запретить докладывать о законе дольше семи минут. Кто в здравом уме будет бороться за право депутата разговаривать дольше семи минут? Их и три минуты слушать невыносимо. Однако к чему все это сводится? К тому, что одну из ветвей власти предлагается отпилить, потому что она какая-то кривая и некрасивая.

04.07.2014

278 новых законов – в ходе весенней сессии, 1615 законодательных новелл – с начала работы Госдумы VI созыва, избранной в декабре 2011 года Два представления о деятельности Государственной думы можно с равной частотой встретить в публичном пространстве: что она представляет собой бессистемно работающий «бешеный принтер», оперируемый безумными или жаждущими общественного внимания депутатами. Или что это лишенная собственной субъектности «резиновая печать», штампующая все, что присылают из правительства и Кремля.

Со стороны работа Думы может выглядеть хаотичной, иррациональной и легкомысленной или сводиться к одному сюжету о «запрете всего», но для самих властных групп и акторов – участников процесса – речь всегда идет о приращении, уменьшении и перераспределении властного ресурса. За каждым новым законом – будь это закон о создании нового районного суда или поправка в правила хождения внутреннего водного транспорта – стоит вопрос о власти. А в российской политической системе властный (административный) ресурс есть ресурс материальный.

Кто вообще заинтересован в постоянном принятии новых законов? Каково бы ни было содержание законодательной нормы, определенный властный орган (министерство, служба, прокуратура) будет следить за ее исполнением и карать за ее неисполнение. В этом смысле сама нестабильность правового поля – частые непредсказуемые изменения законов – в интересах государства и не в интересах гражданина. Этим, среди прочего, объясняется непрерывный процесс исправления исправленного: как только законопроект становится законом, в него немедленно начинают вноситься новые изменения.

Так, действующий закон «О некоммерческих организациях» был принят в 1996 году и с тех пор менялся 63 раза, в том числе в течение VI созыва – 30 раз. С точки зрения общества, новое законодательство об иностранных агентах мотивировано однозначно: это репрессии, направленные против горизонтальной гражданской активности. Но кто оказался выгодоприобретателем этой деятельности? Ответ: Министерство юстиции РФ, которое ведет реестр иностранных агентов. Мало кто помнит, каким скучным и малозаметным было это ведомство еще несколько лет назад: за два года ударного правоприменения министерство превратилось фактически в силовое ведомство – «генпрокуратуру для НКО». Для бюрократической структуры репрессивные полномочия – это новые штатные единицы, дополнительные бюджетные средства, медиаприсутствие, а главное – административная валюта для межклановой торговли.

В российской политической системе власть принадлежит коллективной бюрократии, чье распределение между ветвями власти носит столь же условный характер, как и распределение депутатов по фракциям внутри самой Думы.

Однако это не значит, что в процессе обсуждения законов не происходит столкновения групп интересов – просто эти группы не разделяются по ведомственной и фракционной принадлежности. Классический пример: ежегодная борьба вокруг акцизов на алкоголь, разыгрывающаяся при каждом принятии федерального бюджета. В это время Дума разделяется на две партии: партию пива и партию водки: первая лоббирует повышение акцизов на крепкий алкоголь, вторая – на слабоалкогольные напитки. В былые времена партию пива составляли скорее либералы, потому что пивоваренные заводы были плодами новых иностранных инвестиций, а партию водки – скорее коммунисты, поскольку производство и транзит спирта был бизнесом губернаторов центральных областей – бывшего «красного пояса». Третью партию неизменно составляет Минфин, заинтересованный в пополнении бюджета любой ценой. Политические различия во многом стерлись, но битвы с участием депутатов, отраслевых союзов и прессы по-прежнему разыгрываются в Думе каждую осень.

Основные сюжеты парламентской сессии значительно отличаются при взгляде снаружи и изнутри. Между тем коллективная бюрократия, парламентская, правительственная и кремлевская, всегда занята только собой. Что же ее занимало, прежде всего, в первой половине 2015 года?